我國小型農田水利建設的制度創新與實踐

【摘 要】進入新世紀以來，我國農田水利出現了一些新情況、新問題，因此要求建立農田水利發展新機制。本文在簡要分析我國農田水利發展歷程的基礎上，總結了新時期農田水利面臨的主要問題，從財稅政策、勞動力配置、法制環境、工程技術、土地經營制度等方面剖析了問題產生的原因，并從農田水利工作方針、管理體制、投入責任、統籌機制、能力建設、法規建設等方面提出相應的對策措施。

【關鍵詞】農業；農田水利；問題；發展對策

1 農田水利的發展歷程及其存在的主要問題

新中國成立以來，我國農田水利發展具有明顯的階段性特征， 按各個時期農田水利的建設重點 發展目標和組織方式 大致可分為 4 個階段：分別為改革開放前 1949～1977 年、改革開放初期 1978～1987 年 、深化改革時期 1988～2000 年、新世紀以2001年至今。其中，改革開放前為農田水利快速發展期興建了一大批水庫灌區，當前運行的農田水利工程大多是這一時期建設的。改革開放初期為新中國成立后農田水利發展的第一個低潮期，受包產到戶影響出現了“徘徊的十年”深化改革時期為農田水利發展的又一個高潮期，實行了“ 兩工制度”。新世紀以來中央政府不斷加大對農田水利的投入，但因取消“兩工”農田水利總投入，在 2004 年之前出現了滑坡，2004 年之后滑坡勢頭得到了有效遏制。

當前，我國農田水利工程總體上已有大的改善，但也存在一些突出問題，主要表現為兩個方面：一是各類工程發展不平衡，大中型灌區骨干工程面貌逐步改善，但小型灌區及小型農田水利工程的狀況普遍較差，小型水庫、山塘的淤積、病險情況最為突出；二是工程標準低 配套差、老化失修嚴重。據統計，灌區末級渠道襯砌率僅為 11%左右，建筑物配套率約為30%，小型農田水利工程完好率不足50%。

農田水利制度方面存在的突出問題可以概括為“三難”：資金籌措難、落實主體難、建管組織難。主要表現在三方面：一是農田水利投入嚴重不足，“兩工”取消后，新的投入主體沒有落實到，巨大的投入缺口尚未有效彌補，財政投入大幅度增加，但規模太小，按當前投資強度，要完成大中型灌區骨干工程改造規劃任務至少需要 30年；二是農田水利管護機制不健全、工程產權不明晰、維修養護責任和經費投入主體界定不清。有人用、沒人管的現象還比較普遍；三是組織方式滯后，傳統組織方式與當前形勢不相適應，新機制尚未建立。

2 發展對策

當前我國正處在進一步發展的重要戰略機遇期，形勢還可能發生新的變化，農田水利發展面臨新的機遇和挑戰，我們要主動適應形勢的變化，勇于變革，大膽創新，建立農田水利建設與管理新機制。

2.1 確立政府主導、農民參與、社會支持的工作方針

農田水利是一項以公益性為主的系統工程，要抓好這項工作，離不開政府主導，也離不開農民群眾的積極參與社會各界的全力支持，這是由我國的基本國情、工情所決定的農田水利作為提高與穩定農業綜合生產能力，促進農村經濟發展，保障國家糧食安全的重要基礎設施，政府必須發揮主導作用，這是政府義不容辭的責任。目前，政府的主導作用日益明顯，隨著國家經濟社會持續發展、財政收入不斷提高，政府應當而且有能力發揮主導作用，但是我國農田水利點多量大面廣，由政府包辦不現實。此外，在政府資金的引導下，采取更加民主的組織決策方式，農民有參與農田水利建設的積極性，在激勵政策的引導下，提供更加優惠的條件，社會有支持農田水利建設的積極性，因此，應盡快確立政府主導、農民參與社會支持的農田水利工作方針。

2.2 建立中央決策、省級統籌、縣級實施的管理體制

貫徹上述工作方針，必須要合理界定政府與農民的責任，明確劃分各級政府的事權，創新管理體制，考慮現實可能性與合理性，責任田內的工程建設與管理由農民負責責任田外的工程建設與管理由各級政府負責?？紤]到農田水利基礎性、公益性特點，省級以上政府特別是中央政府應承擔更多的責任，同時。農田水利也是一個地區改變生產條件、生活環境的重要手段。傳統上農田水利主要以縣為基礎開展，農田水利建設離不開縣級政府，縣級政府仍是農田水利重要的組織實施主體，因此，應建立與完善中央決策、省級統籌、縣級實施的管理體制各級政府事權劃分建議如下。

中央政府：統一領導和組織全國的農田水利建設與管理工作，編制總體規劃，擬定建設與管理標準，承擔主要投入責任，開展農田水利建設與管理績效評價工作 建立激勵約束機制，督促地方政府認真開展農田水利工作。

省級政府：統籌轄區內農田水利建設工作，審核年度農田水利建設項目，從省級財政安排農田水利建設與管理專項資金，組織驗收納入基建程序或財政重點建設工程的項目，對轄區內縣級政府開展農田水利建設情況進行考評。

縣級政府：主要負責組織相關部門編制縣級農田水利建設總體規劃，確定并上報年度農田水利建設的計劃和重點工程，組織工程建設與管理。

2.3 合理劃定中央政府、地方政府和農民群眾的投入責任

按照各級政府、農民在農田水利建設與管理中承擔的責任，確定各主體的投入責任，根據中央與地方的財政收入分配比例，確定投入責任。中央政府承擔主要投入責任，建立專項資金逐步彌補，取消“兩工”造成的農田水利投入缺口，省級政府按照其財政收入分成比例承擔一定的投入責任，按照2009 年中央一號文件要求，取消中西部縣級政府對農田水利建設的配套資金投入責任，對東部地區財力較雄厚的縣級政府安排一定資金用于農田水利建設與管理，農民承擔自己責任田內工程建設的投入責任，超出農民承受能力的，政府采取以獎代補等方式給予補助。

2.4 加強農田水利立法

加強農田水利立法是當前農田水利工作最為緊迫的任務。當前我國正在全面實施依法治國方略，要求加快農田水利立法，盡快改變農田水利無法可依的局面。農田水利建設與管理存在法律空白，需要立法填補；農田水利作為農村經濟社會發展的重要基礎設施，需要立法保障；現行政策不完善，需要立法規范；大量成功經驗做法，需要立法推廣。因此，必須盡快出臺農田水利方面的法律法規，確立新時期農田水利的工作方針，健全農田水利建設與管理體制，明晰投入責任，建立農田水利長效管護機制，將農田水利工作納入法制化軌道。