煤炭能源管理制度：概況、困境與發展

摘 要：我國煤炭能源管理的現有制度中存在著諸多問題，如效力級別不高、地方規范缺乏地方特色、過于原則化、可執行性不高、制度對煤炭能源管理的參與者的激勵和監管都不足等。我國煤炭能源管理制度層面的發展要在保障公民發展權利的基礎上，在保值與發展，監管與放開之間找到一種既可以對參與者形成有效監督，又可以激勵參與者的制度框架。

關鍵詞：煤炭能源；制度；困境；發展

作者簡介：劉超，男，1986年4月生，內蒙古赤峰人，天地科技股份有限公司技術人員，研究方向：煤炭能源開發。

[中圖分類號]：F206 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-21--01

1.問題的由來

煤炭是我國的主要能源， 占我國能源消費的一半以上。改革開放以來， 我國煤炭產量一直不斷增長，但能源緊張狀況卻得不到緩解，因此，有必要對現行煤炭能源的管理制度予以反思。煤炭能源是社會經濟發展的重要物質基礎和資源保證，對煤炭能源的管理是能源發展中的老問題，也是重點問題和疑難問題。

我國現階段的煤炭能源管理呈現出非常顯著的兩個特征：其一是煤炭能源管理在社會管理中的核心地位愈加明顯，這種核心地位體現于社會管理的主要活動都是圍繞煤炭能源的發展和開發展開的，能源發展中的主要矛盾也是因為煤炭能源收益分配中的不當不法行為而產生和激化的；另一個特征是我國煤炭能源不同于其他能源的特性在于其用途和發展途徑是受到限制的。

現今，無論是在實踐中還是在學理的討論上，對于我國煤炭能源管理的具體實現模式和路徑都還存在著一些爭議。從制度的視角審視這些爭議會發現，我們的討論很多是在還沒有完全弄清現行制度規范的目的及其運行的環境和現狀的前提下，就側重對于應然情景的討論。

要尋找或驗證未來制度建設的方向，必要的鋪墊工作是正確總結并審視已有的實踐經驗，對于實踐的效果作出正確的評價。本文希望可以貫徹這樣一個原則：改革的前提是弄清楚要改革的對象是什么、為什么要改革、改革的預期成果，才能具體制定改革方略。因此，本文希望通過對現行制度形成、沿革的思路的梳理，找到制度運行所面臨的問題及其解決辦法，進而明確發展方向。

2.制度困境

在我國煤炭能源管理活動所處的普遍的制度環境所可能形成的問題不是局部的或獨立的，而是系統的，系統性問題造成了我國煤炭能源管理的制度困境，而困境當中最突出的問題主要有以下幾個方面：

首先，煤炭能源管理中的基本權力結構是由三種權力構成的，分別是：政治權力、經濟權力和社會權力，三者相互依存，必須保持一種均衡的、穩定的權力結構。合理的權力結構的存在的意義是維持煤炭能源管理過程的權力制約和民主參與、創造的可能性。三種基本權力中，經濟權力是整個權力結構的基石，同時也是民眾最希望得到實現的，因為只有在滿足物質需求的基礎上，才有可能進一步表達政治以及其他社會生存和發展訴求。對于民主參與權和收益權的損害，極可能招致民眾對于決策群體的不滿，甚至引發群體性事件。

其次，如何處理煤炭能源開發與利用，即煤炭能源的管理與發展之間的關系。對煤炭能源的管理是社會經濟發展的基礎，但凡是經濟行為都有風險，因此必須處理和明確的是管理的限度和可以給予發展的空間。制度層面來講，我國煤炭能源管理規范的演化走的是不斷放松管制的路線，這一方面增加了資產增值的途徑和方法，但同時也可能由于復雜的市場環境，而產生更多的問題。制度被創造出來規范人們之間的交往行為，通過給人們建立行為規范降低人們行為中的不確定性。在衡量制度價值時必須解決在進一步路徑創新和豐富激勵手段的同時，如何降低不確定性的問題。因此，可以說煤炭能源管理制度是在尋求發展、創新和穩定三者之間的最佳配比。

再次，無論是缺乏權力監督和制約的制度環境中，還是缺乏激勵的制度環境中，都容易發生權力的尋租行為，我國社會基層社會中對于腐敗的深惡痛絕和長期隱忍并存，腐敗行為不僅使得煤炭能源管理的效果不佳，造成煤炭能源的流失，還有損公眾對煤炭能源管理制度體系的信任。可見，一方面腐敗是制度環境造成的，另一方面腐敗又損害了制度體系的公眾信任，使得制度運行的成本進一步增加。

最后，煤炭能源管理由政府或集體經濟組織主導，忽視公民話語權。在煤炭能源流傳的過程中，為了提高效率，往往都伴隨著基層政府力量或民間經濟組織的介入，而這種國家權力的下移和社會力量的參與往往忽略了煤炭能源的特殊性和主體性，使得煤炭能源的管理和交易由“自愿”變成“強制”。大規模的煤炭能源流轉往往是自上而下進行的，且涉及利益面廣、利益關系復雜，這樣的流轉推動模式極易忽視農民作為煤炭能源的真正所有人和受益人的話語權和決策權。忽略公民主體意愿的最嚴重后果是其導致的各利益主體之間的矛盾激化，干群矛盾、貧富矛盾等農村社會基礎性矛盾的進一步加深。

3.制度的創新與發展

煤炭能源管理要依靠社會自身的力量，管理的主體應當是制度和社會。我國社會現有的政治和經濟基礎下，政府可以完全離場，斯蒂格利茨旗幟鮮明的反對“無名氏定理”，并提出：“政府具備私人不具備的職能”。在現階段我國的煤炭能源管理中政府必須要發揮足夠的制度供給和監督作用。對煤炭能源管理行為的監督宜采取內部監督和外部監督相結合的監督方式，因為內部的監督并不能充分保證農民有關維護自身利益的訴求表達。政府所提供的外部審計、監督和糾紛解決機制都是存在巨大的現實制度需求的，政府在提供有效的正式制度的同時，還應注意為實踐中的創新留出必要的空間。

煤炭能源管理是一系列利益整合和協調的過程，如果缺乏公民民主參與和決策制度、社會利益的表達機制作為這個過程的粘合劑和潤滑劑，這個過程中就容易產生利益沖突和腐敗行為，甚至引發社會對政府和社會的仇視情緒。能源管理中同樣存在著社會分層，現階段經濟社會的分化和分層標準由血親、宗族主導轉化為富裕程度，這種轉變和由此帶來的貧富分化，可能產生的問題之一就是由富裕階層主導煤炭能源的管理，貧富分化進一步加大。在我國現有的煤炭能源的管理實踐中，普遍存在著由社會中“能人”、“富人”主導，輔之以民主參與的制度模式。這種模式的出現符合我國市場經濟轉型和發展中對能源經濟未來發展方向的定位，但需要注意的是不能夠讓“富裕程度”成為是否可以主導煤炭能源管理的決定性因素，而是應該創新制度，由民主的方式選任能源治理中的精英，共同組成煤炭能源管理的執行者。

參考文獻：

[1] 劉永.節約煤炭能源與提高經濟效率[J].經濟問題，1990（1），32～33

[2] [美]約瑟夫·E.斯蒂格利茨.社會主義向何處去——經濟體制轉型的理論與證據[M].吉林人民出版社.2011，35