澳大利亞職業教育與培訓改革新動向

摘 要 為應對全球經濟競爭和人口老齡化挑戰，解決就業不足與技能短缺的矛盾，澳大利亞近年來進一步強化“技能立國”的理念，并發布《面向全民的技能》等一系列職業教育與培訓改革方案，提出建立一個惠及全民、高效靈活的職業教育與培訓體系。其職業教育改革中所體現的政府發揮積極作用、追求公平和質量、關注可持續發展等特征對我國具有重要借鑒意義。

關鍵詞 澳大利亞；職業教育與培訓；改革；新動向

中圖分類號 G719.611 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）13-0078-06

致力于職業教育與培訓（VET）體系的不斷改革，是澳大利亞保持經濟平穩快速增長的利器之一。近幾年，亞洲經濟的崛起、進出口貿易的繁榮、科學技術的飛速發展、全球氣候變化、人口老齡化等國內外因素不斷推動著澳大利亞經濟的結構性轉型，為更好地應對全球經濟競爭，澳大利亞進一步以“技能立國”強大自身經濟。

澳大利亞政府充分認識到高技能勞動力的總量多寡，將直接決定著國家經濟發展的水平和國際競爭力，因此緊緊抓住連接教育與經濟的核心紐帶——技能。澳大利亞總理茱莉亞·吉拉德（Julia Gillard）指出：“技能是現代經濟的命脈，是保證未來繁榮的關鍵。”[1] 2012年3月，以吉拉德為首的澳大利亞聯邦政府發布題為《面向所有人的技能》（Skills for All Australians）的改革計劃，旨在在全國范圍內進行職業教育與培訓改革，提高國民技能水平，發展更有活力和競爭力的經濟。

一、改革背景

（一）經濟的結構性轉型

亞洲的崛起、新技術的興起和發展低碳經濟，推動澳大利亞經濟進入重要的轉型時期。近20年，中國和印度在全球經濟的份額翻了三番，亞洲的強勢崛起，一方面，給澳大利亞的采礦、建筑等相關產業創造了巨大的就業需求，另一方面，也使得非能源產業面臨巨大壓力。同時，澳政府意識到因特網的使用和數字化經濟的優勢，計劃投資275億澳元用于“國家寬帶網絡”（National Broadband Network）計劃，以提高產業生產力、擴大客戶群并增加就業崗位[2]。另外，政府的“清潔能源未來”（Clean Energy Future）計劃，正歷史性地改變澳大利亞的經濟增長方式。

經濟的結構性轉型給澳大利亞帶來了挑戰和機遇。每年有30萬個企業倒閉，又有30萬個新的企業成立。同時，每年近100萬工人跳槽，其中有1/4是跨行業調動[3]。這就要求現有工人進一步加強基礎技能，并提高遷移技能。此外，“國家寬帶網絡”計劃和“清潔計劃”給計算機、零售業、市場銷售、工程等行業創造了巨大的發展機遇，大部分現有行業都將從性質上發生根本改變，如管道工和電工必須學習如何利用可再生能源。因此，抓住機遇，提升技能勢在必行。

（二）人口老齡化的挑戰

與同類國家一樣，澳大利亞已經進入前所未有的人口老齡化進程，且未來幾十年內都將如此。根據2006年的人口普查，截至2006年12月31日，澳大利亞總人口達2070.1488萬，其中65歲以上人口為270萬，占13%。在之后的幾十年中，澳大利亞總人口預計將繼續增長，持續的低生育水平和不斷提高的平均壽命，將使老年人口的比例呈上升趨勢。到2036年，65歲以上人口數量預計從2006年的270萬升至630萬，占總人口的比例將達到24%。2002～2020年，15～64歲工作人口占總人口的比例將會從68%降至62%，老年人口將會從12%增長到16%，增幅為4%[4]。

人口老齡化必將帶來勞動力短缺，澳大利亞政府意識到必須大幅提高勞動力參與率。讓每一個想要工作的人都可以獲得工作的辦法，便是使其獲得工作的技能。2010年，澳大利亞技能署（Skills Australia）發布了一份未來澳大利亞勞動力發展議程的報告。報告強調，人口老齡化對于勞動力市場的影響必將通過發展那些傳統上沒有參與就業及繼續教育與培訓的成年工人群體的技能得到解決[5]。

（三）就業不足與技能短缺并存

OECD在《2012年就業展望》報告（Employment Outlook 2012）中提出，盡管與其他國家相比，澳大利亞的失業率處于最低水平（2012年5月為5.1%），但就業問題仍然嚴峻。2011年第四季度，超過12%的勞動力處于失業或未充分就業狀態，自2007年同比增長2個百分點，其中未充分就業率明顯高于OECD成員國5%的平均水平[6]。2011年，澳大利亞技能署也指出，盡管在過去十年里，澳新增了220萬個工作崗位，但就業不足仍是澳根深蒂固的一個難題[7]。由此可以看出，盡管澳大利亞失業率較低，但就業不足的情況依然嚴峻。

同時，隨著經濟復蘇和產業結構轉變，技能短缺現象在澳大利亞也日益明顯。2011年，澳大利亞咨詢署（Consult Australia）指出，澳大利亞技術工人短缺已經達到全球金融危機之前的水平，特別是中高級水平的人才。這一現象在新南威爾士和維多利亞州的大型咨詢公司以及主要的能源地區——昆士蘭和西澳大利亞州尤其突出。從企業角度來看，66%的企業認為存在技能短缺，其中，90%的大型企業認為正在經歷嚴重的技能短缺[8]。面對技能短缺，政府要制定政策促進對職業技術教育領域的投資，提高現有工人的技能并吸引更多的人到這一行業學習。

（四）澳大利亞技能目標的提出

澳技能署指出，預計到2015年，為滿足未來產業發展的需要及填補退休人口，澳大利亞將需要額外增加240萬持有三級及以上資格證書的勞動人口，到2025年則是520萬[9]。同時，技能化的勞動力是澳大利亞未來經濟和社會繁榮的基礎，更是增強企業生產力和建立包容性社會的支撐，技能是澳未來的立國之本。

2008年，澳大利亞政府委員會（Council of Australian Governments，COGA）通過了澳大利亞技能化的目標：到2020年，獲得高水平資格證書（文憑和高級文憑）的人數翻一番，20～64歲人口中，無三級或更高水平證書的人數減少一半；至2015年，提高年輕人口（20～24歲）中獲得12年級（高中畢業）證書或同等水平證書的比例至90%，通過各級政府的共同努力，2010年，無三級或以上水平證書人員的比例從2008年的48.1%降到了45.4%[10]。然而，要實現2020年的技能化目標，還需要更多的努力，僅僅是簡單地資助更多的培訓名額遠不足以達到目標，職業教育與培訓體系的改革已迫在眉睫。

二、改革內容

經濟的結構性轉型和人口老齡化給澳大利亞帶來了機遇和挑戰，為解決就業不足和技能短缺問題，實現國家技能目標，聯邦政府發布題為《面向全民的技能》的職業教育與培訓改革計劃，并承諾2012年7月1之后的5年內，撥款17.5億澳元，用于各州和自治領地的技能改革。

（一）建立惠及全民的職業教育與培訓體系

1.設立“國家培訓補助”（National Training Entitlement）

“國家培訓補助”指的是，聯邦政府在向各州和自治領地撥款17.5億改革經費的同時，要求各州和領地政府出臺補助政策，資助所有處于工作年齡（17～64歲）階段且沒有三級或更高水平資格證書的公民。

聯邦資助所有工作年齡的公民獲得至少三級水平證書的原因在于，經濟結構的轉型帶來了職業構成的迅速變化，三級證書已日漸成為許多新興職業（如老年護理、兒童保育等）的入門要求。因而，在具體政策由各州和領地自行制定的基礎上，聯邦政府規定各州和領地至少做到以下三項：保證每個未獲得過三級資格證書且滿足相應準入條件的人可以接受政府資助的培訓，直至獲得三級證書；若部分專業的一、二級證書相應的課程是三級證書課程的一部分，同樣也享受國家的資助；若公民在獲得三級證書前，需要進行基礎技能如語言、計算和識字的訓練，政府需給予資助。

獲得“國家培訓補助”學額的途徑簡單易行。各州和領地將公布所有獲批提供政府資助的培訓提供方的詳細信息，培訓者只要滿足準入要求且確認培訓方有相應的名額，便可到任何獲批的提供方入學。具體的資助額度在各州之間因課程不同而有所變化，部分課程政府資助金額可高達7800澳元/生，困難群體的學生將獲得”國家培訓補助”之外的培訓資助。

“國家培訓補助”是國家職業教育與培訓系統改革的主要組成部分，各州和自治領地預計在2013～2014年度實現該項補助政策。

2.擴大“按收入比例還款”型貸款（Income-contingent Loans）的覆蓋面

將“按收入比例還款”型貸款由大學系統擴大到職業教育與培訓系統，是聯邦政府在保證增加持有三級資格證書人數的基礎上，大幅提高獲得高水平證書——文憑及高級文憑證書人數的又一舉措。

高水平證書有助于實現更高的收入和更好的就業。2009年，擁有文憑或高級文憑的人平均收入為1000澳元/周，而持高中畢業證書的人平均收入僅為800澳元/周[11]。同時，部分產業出現技能短缺現象表明，高技能水平的畢業生人數不能滿足經濟增長需求。目前，職業教育與培訓系統的學生學習政府資助的文憑和高級文憑課程，需要一次性支付超過3000澳元的前期費用，正是高昂的前期費用使許多經濟困難的人無法獲得高水平的資格證書。

將“按收入比例還款”型貸款覆蓋面由大學生擴大到職業教育領域學習文憑、高級文憑的學生，是同“國家培訓補助”計劃一起作為向各州和領地撥款的配套要求。若各州和領地同意這一計劃，每年最高1.55億貸款可發放至學習國家資助高水平證書課程的學生，每年最多有6萬名學生可獲得貸款。學生將可通過所在地的培訓提供方申請貸款，聯邦政府將直接以學生的名義向培訓方撥款以支付前期費用，在學生收入未達到規定門檻（目前為47196澳元/年）時，學生不需要償還貸款。還款額由澳大利亞稅務局決定，雇主從其工資中扣留一部分用以償還貸款，還款時間沒有限制。

這一計劃的有效開展，將使前期費用不再是學生獲得高水平文憑的障礙，有效保證技能目標順利實現。同時，隨著申請貸款人數的增加，培訓系統的投資也相應增加，政府可進一步擴大資助名額，滿足未來經濟發展對技能的需求。

3.提高弱勢群體的勞動力市場參與度

2011年，83%的澳大利亞公民擁有三級或以上水平的資格證書，然而中途輟學者中只有57%的公民持有相應的資格證書，同時，超過50%的低文化水平人口處于失業狀態[12]。一個惠及全民的培訓系統是具有包容性的，需要對弱勢群體給予特殊關注。聯邦政府為弱勢群體制定了相應的政策，以幫助他們完成學業，獲得工作必需的資格證書。

聯邦政府計劃通過財政激勵，針對弱勢群體對各州和領地提出專項完成的目標。如提高土著居民的參與率和完成率，提高殘疾人、偏遠地區居民、社會經濟水平低人口、長期失業者、過早輟學者、單親或年輕父母、年老工人的學習成果等。為實現弱勢群體的技能目標，各州和自治領地可制定相應的政策，但必須包括培訓方和企業合作，如與當地雇主合作制定弱勢學生就業計劃；整合培訓，如將技能課程和語言、識字訓練相聯系；為學生提供專業人員和支持項目；為指定的弱勢學生群體培訓工作人員和開發教學資源。

在2011～2012財政預算中，聯邦政府額外資助8000萬澳元用于在接下來的4年中增加單親或年輕父母的培訓名額。在新制定的《國家合作協議》中涵蓋了各州和領地政府各自需完成的任務，并從2012年初開始實施。

（二）建立高效靈活的職業教育與培訓體系

1.保證質量，提升職業教育與培訓的形象

高質量的教學是高效的職業教育與培訓體系的關鍵。聯邦政府主要通過以下手段保證職業教育與培訓體系的質量。

首先，實行對培訓提供方的獨立外部評估。由相應產業部門的專業人員組成外部評估團隊，審核培訓機構自我測評的過程，某些情況下，也驗證個別學生的能力績效測評成績，該計劃于2014～2015年度開始全面實施。

其次，保障高技能工作團隊和公立培訓系統的實力和競爭力。聯邦政府要求地方政府出臺相關政策，增加高技能水平教師的比例，留住優秀教師并吸引新教師的加入，提高職業教育與培訓的教學質量。另外，在國家資助競爭性分配的背景下，公立培訓機構需要保持一如既往的競爭力。一直以來，公立的培訓機構如TAFE（Technical and Further Education）學院是國家進行職業教育的主要機構[13]，強大的公立培訓機構系統是實現技能化和經濟社會發展的根基。之后的五年，各州和領地需要繼續支持和加強公立機構，如資助公立培訓機構、推進TAFE學院管理體制的改革以及課程設計、授課方式改革等。

再次，建立良好的國家監管制度，積極配合技能質量局（Australian Skills Quality Authority）的相關安排。2011年，澳大利亞成立了技能質量局，負責培訓機構的注冊和監管。改革計劃實施后，技能質量局將對所有培訓提供者提出更高的標準，各項標準也將具有更高的統一性。

最后，公開培訓提供者的信息，對提供“國家培訓補助”和“按收入比例還款”型貸款的培訓提供者增加額外的合同義務。聯邦政府將建立“我的技能”（My Skills）網站，并在網站上公開各培訓提供方的質量信息，便于雇主和學生比較各個培訓機構的質量和表現，作出最符合自己要求的選擇。另外，聯邦政府將對申請提供國家補助和貸款的機構實行嚴格的質量控制，并對其實行獨立外部評估。

2.整合信息，提高職業教育與培訓的效率

首先，建立“我的技能”（My Skills）網站。2012年開始，聯邦政府及各州和領地政府共同建立“我的技能”網站，計劃于2014年完全建成。該網站是一個公共的數據庫，包含所有關于培訓提供者、課程、培訓成果、費用、資助情況等信息，同時也有當地就業信息的鏈接，雇主和學生可以通過比較選擇適合的培訓機構，政府和培訓提供者有責任持續更新網站的數據。

其次，設立“獨特學生標識”（Unique Student Identifier）。“獨特學生標識”是學生獲取自身培訓記錄的唯一官方憑證，對從2014年入學的學生開始使用。“獨特學生標識”全面運用之后，學生變換課程或培訓機構的過程將更加便捷。更重要的是，“獨特學生標識”將充分保證學生個人培訓記錄信息的隱私。

此項舉措將惠及職業教育與培訓領域的各方，企業和學生可以在“我的技能”網站上比較各個培訓提供者的各項信息，學生可以通過“獨特學生標識”跟蹤一生的培訓記錄。私立培訓機構相關信息的整合，使得政府可以更好地掌握整個培訓市場的信息，有利于私立機構的質量監控，也有利于政府有效管理和確定資助領域。

3.需求驅動，有效利用職業教育與培訓資金

目前，澳大利亞職業教育與培訓仍然存在培訓內容與技能需求不符的問題，有限的財政經費要求提高職業培訓投資的針對性。為使政府的投資重點向技能短缺的崗位傾斜，主要采取了如下措施。

首先，完善學徒制。實現學徒制在全國的一致性是首要問題，聯邦政府將與各州和領地共同致力于減少學徒在洲際間流動的障礙、增強各地方學徒制的一致性并降低企業成本。

其次，將產業需求置于培訓的中心。第一，通過立法，擴大澳大利亞技能署（Skills Australia）的職能，建立澳大利亞勞動生產局（Australian Workforce and Productive Agency），該機構以產業為導向，并與各產業部門合作，針對各部門、各區域、各產業的發展需要，制定實現共贏的勞動力發展策略。第二，加強產業技能委員會（Industry Skills Councils）的職能。第三，出臺新的資助模式——國家勞動力發展基金，鞏固政府和產業的合作關系。聯邦政府投入5.58億澳元設立國家勞動力發展基金，由勞動生產局確定資助重點，企業與政府共同承擔員工培訓的費用，由此產業需求成為了培訓的驅動力。

三、改革特征

澳大利亞是世界上職業教育與培訓體系發展最完善的國家之一，很少有國家像澳大利亞那樣堅持職業教育改革[14]。澳大利亞職業教育與培訓的改革具有鮮明的特征。

（一）政府扮演積極角色

善治是職業教育與培訓系統成功進行改革的一個明確先決條件[15]。各州分立所引起的問題一直是澳大利亞職業教育與培訓改革的主要障礙。自20世紀80年代中期以來，聯邦政府開始發揮職業教育與培訓改革的引導作用。此次改革計劃的出臺，表明新上臺的工黨政府對于職業教育與培訓的關注和重視程度，從改革的前期準備到改革內容的設計及實施，聯邦政府均發揮了強有力的統籌協調作用。

首先是明確的改革目標。聯邦政府明確提出，改革后的職業教育與培訓系統應該是可以滿足所有人需要的培訓體系：更多的企業可以賴以培訓員工；更多的學生可以獲得工作所需的證書；弱勢群體能夠完全參與勞動力市場；納稅者能確信培訓資金得到有效利用。其次是清晰的問責制。聯邦政府通過財政激勵，鼓勵地方政府承擔職業教育與培訓的責任，并制定相應政策作為財政資助配套要求，保證改革目標的實現。最后是循序漸進的改革步驟。在2011～2012年度的財政預算中，聯邦政府便宣布修改之前的《國家技能和勞動力發展協議》，并計劃與各地方政府簽訂一份新的《國家技能改革協議》。自此，聯邦政府不斷與地方政府共同商討改革細節，并征求全國各個行業代表的意見。改革計劃出臺后，聯邦政府隨之公布每一個改革項目開始及完全實現的時間，如2012年9月開始建立“我的技能”網站，2014年全部建成。在實施計劃的五年中，政府需要持續提交系統改革的階段性成果報告。

（二）追求公平和質量

公平和質量日益成為國際職業教育改革發展追求的目標，澳大利亞的改革計劃也緊跟時代步伐。公平是衡量職業教育與培訓政策的重要標準，職業教育與培訓應使所有學生都有機會獲得技能，無論性別、階層、種族、年齡、殘疾與否或者其他社會屬性如何。要想使職業教育和培訓在與勞動力市場的相互作用中有效促進公平，就必須從入學和結果兩方面考慮公平問題[16]。澳大利亞的職教改革將提高弱勢群體的勞動市場參與度作為改革的首要目標之一，并在各項改革內容中保障弱勢群體在入學機會和學習結果上的利益。“國家培訓津貼”使每個有困難的人都可以便捷地獲得國家資助的學額并順利獲得三級資格證書，“按收入比例還款”型貸款減輕了更高水平證書培訓前期費用的壓力。此外，聯邦政府要求各培訓提供者對弱勢群體提供額外幫助，并通過財政激勵提高弱勢群體的職業教育與培訓完成率。

此外，確保高質量是澳大利亞職業教育與培訓改革的另一大特征。2004年以來，澳大利亞已建成相對完善的質量保障體系，此次改革試圖通過一系列措施提高職業教育與培訓的質量：試行外部評估；狠抓教學質量；對享受國家補助的培訓機構進行額外考核；在“我的技能”網站公布培訓方的質量信息；確保公立培訓機構的質量進而實現職業教育整體質量的提升。由此可見，聯邦政府出臺的一系列改革計劃，每一個環節都立足于公平的基石，為追求高質量的職業教育與培訓而努力。

（三）關注可持續發展

首先，以循序漸進的改革方式確保職業教育與培訓的可持續發展。澳大利亞的職業教育與培訓體系已相對完善，因此，相對于“技能培訓包”等重大改革舉措，目前的改革更關注對已有項目的完善。如為提高公民的證書持有率，將“按收入比例還款”型貸款的覆蓋面由大學系統擴大到職業教育與培訓系統；為保障培訓質量，在已有的內部評估基礎上嘗試獨立的外部評估；為建立以需求為導向的培訓體系，在原有澳大利亞技能署的基礎上，建立澳大利亞勞動生產局等。這種小步伐、多領域、重細節的改革方式能有效協調歷史和未來、聯邦政府和地方政府的矛盾，確保職業教育與培訓的健康可持續發展。

其次，改革計劃順應了可持續的經濟發展模式。“清潔能源未來”計劃是澳大利亞發展綠色經濟的開端，綠色經濟活動需要改變職業要求并發展與新興職業有關的技能，因而聯邦政府通過一系列措施將產業需求置于職業教育與培訓的中心，加強政府和產業的合作，試圖準確定位綠色經濟中不斷上升的職業，確保培訓滿足新興產業的技能需求。此外，聯邦政府注重以可持續的方式理解“需求”，注重培養受訓者可轉移的技能和終身學習的能力。改革計劃指出，未來的經濟是快速變化的，新機會的到來，使工人們接受再培訓成為必要。除了特殊技能，未來的工人們更需要扎實的基礎性技能和自主學習以及適應新環境的能力。

參考文獻

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New Trends of Vocational Education and Training Reform in Australia

WU Xue-ping， ZHOU Ting-ting

（Department of Education， Zhejiang University， Hangzhou Zhejiang 310028， China）

Abstract In order to respond to the challenges of global economic competition and population aging， and solve the conflict between employment deficiency and skills shortage， Australian government stressed the idea of “skilling the nation” further in recent years by announcing a series of reform plans such as “Skills for All Australians”， which put forward to build a more national， efficient and flexible vocational education and training system. Its reform characteristics such as positive role of government， seeking equality and quality， and focusing on sustainable development have significant reference to China.

Key words Australia； vocational education and training； reform； new trends