我國職業教育政策效度提升的路徑選擇

摘 要 我國職業教育政策文本繁榮與職業教育實踐領域蕭條的強烈反差，凸顯了職業教育政策執行效度低下的問題。造成這一問題的根源在于職業教育政策價值取向的偏頗與失重，職業教育政策內容的科學性、適切性不足，以及職業教育政策執行過程的偏差與背離。具體對策是：在功能定位、發展模式、教育形態上重新定義職業教育政策價值取向，通過加強理論研究、強化實踐基礎等提升職業教育政策的科學水平，通過加大宣傳力度、加強評估監測等確保職業教育政策的執行效力。

關鍵詞 職業教育；政策；效度；路徑

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）13-0016-06

改革開放以來，黨和國家為培養經濟社會發展需要的職業技術人才，高度重視職業教育事業，出臺了一系列關于大力發展職業教育的政策和決定，促進了職業教育的迅猛發展。然而，在職業教育政策文本繁榮的背后，卻是職業教育實踐領域存在相當程度的蕭條現象，從中凸顯了職業教育政策預期目標與執行手段背離而導致政策執行失真、政策效度不高的問題。

一、問題描述：職業教育政策效度問題透視

隨著經濟建設中心地位的確立，黨和國家越來越重視發展職業教育，關于發展職業教育的政策頻頻出臺，呈現了各類政策文本層出不窮的繁榮景象。據不完全統計，僅1995～2008年間，我國就頒布各種重要職業教育政策多達196項，平均每年14.21項[1]。大量政策文本的出臺，有力推動了我國職業教育事業的發展。然而，從職業教育發展實踐看，盡管我國職業教育發展取得一些成就，但并未充分滿足經濟社會迅猛發展對職業教育愈益強烈和迫切的期待，黨和國家通過政策和制度引領職業教育健康快速發展的目標與實踐結果之間尚存在一定差距，職業教育在招生、就業、辦學環境等方面面臨進退兩難的尷尬窘境。1999～2001年，我國中等職業教育在校生數分別為533.9萬人、503.2萬人、466.4萬人，連續三年呈現負增長，中等職業教育一度處于悲觀和迷茫之中。雖然此后政府及時采取措施，如增加職業教育經費投入、擴大中職招生規模、建立貧困生助學制度等，扼制了職業教育規模的進一步下滑，2002～2009年連續8年止跌回升，2009年中等職業學校在校生數更達到歷史最高點785.7萬人[2]。但行政干預引起的規模回穩并不能說明職業教育已徹底走出困境，職業學校在經費投入、辦學條件、畢業生出路等方面的弱勢并未得到根本改善。

從整體上看，職業教育社會地位偏低，辦學保障機制薄弱，難以保障人才培養質量；在就業方面，依然存在職業院校學生就業困難和經濟社會發展所需的職業技術人才緊缺并存的供需失衡問題。我國職業教育政策文本繁榮與實踐領域蕭條的強烈反差，凸顯了職業教育政策執行效度低下的問題。反思我國職業教育政策效度不高問題的根源，尋求提高職業教育政策效度的路徑，是推動職業教育改革的實踐抉擇。

二、成因探究：職業教育政策效度不高的根源分析

一般而言，教育政策分析可以有三個維度：價值分析、內容分析和過程分析[3]。從這種視角看，我國職業教育政策效度不高，究其根源主要有三個方面。

（一）價值分析：職業教育政策價值取向的偏頗和失重

教育決策主體的價值判斷決定著職業教育政策的目標定位、策略選擇，以顯性或隱性的影響指引著職業教育實踐的發展走向。長期以來，我國職業教育政策的價值取向存在定位偏頗和失重的問題，主要表現在以下四個方面。

一是在功能定位上，偏執于社會本位價值取向，忽視個體全面發展與價值實現。職業教育政策存在功利性、工具性至上和主體性、人文性缺失的偏頗，片面強調職業教育對經濟社會發展需要的滿足，較少關注職業教育對個人主體需要和價值追求的滿足，導致人的異化和主體迷失。

二是在辦學主體上，市場導向缺失導致職業教育舞臺角色單一，政府部門唱獨角戲，企業、社會力量置身事外，僅僅作為旁觀者。我國對職業教育發展與規劃長期以來習慣于指令性的計劃管理，計劃性成為職業教育政策的重要價值取向，政府主導著職業教育的發展方向和辦學行為，市場機制的缺失導致職業教育辦學靈活性不足，辦學效率不高。

三是在布局規劃上，由于我國經濟、政治、文化發展的不平衡性和效率優先的價值選擇，在經費投入、師資配置、辦學條件、畢業生出路等方面都存在政策不等值問題，造成職業教育發展天平的傾斜，存在普教繁榮、職教蕭條的結構性失衡和地域之間、城鄉之間、學校之間的布局性失衡。以經費投入為例，2008～2011年，高中階段教育生均預算內經費增長率除2008年普通高中和職業中學基本持平外，其他年份職業中學經費增長率明顯低于普通高中，見表1。從經費數額看，2008～2011年4年間職業中學的生均經費略高中于普通高中，但并不顯著，二者基本持平，然而按照國際慣例，中等職業教育的培養成本遠高于普通中學，兩者的比例大約是2.53∶1。可見，我國中等職業教育投入比例遠低于國際水平，以較低的投入水平追求高質量的職業教育是不現實的；從地區差距看，2005～2006年，中等職業學校經費增長最快的地區重慶市增長率達46.42%，而新疆和四川分別為-4.07%和-2.34%，呈負增長態勢；就城鄉差距來看，2000年，全社會教育開支城市職業教育使用了77%，而農村僅用了23%[4]。農村職業教育和西部欠發達地區尤其是貧困地區、邊遠地區始終是我國職業教育的薄弱環節。

表1 2008～2011年高中階段教育生均預算內經費情況

數據來源：根據2008-2011年全國教育經費執行情況統計公告整理

四是在辦學模式上，正規學歷教育與非正規技術培訓二元對立的傳統定勢思維導致職業教育發展模式單一，重視正規的學校本位職業教育，忽視企業和社會本位的非正規職業培訓，從而在實踐中形成了辦學投入以政府為主、辦學形態以學校為主、教育管理以政府部門為主的職業教育發展模式。與經濟社會發展有著更加緊密聯系的職業培訓的價值與作用長期得不到足夠重視，在管理上也通常由勞動部門負責，從而割裂了學校形態職業教育與職業培訓的內在聯系，造成教育與培訓分離、職業教育類型單一的發展態勢。

（二）內容分析：職業教育政策內容的科學性、適切性不足

我國職業教育政策實踐中的一個突出問題是職業教育政策內容本身的科學性、適切性不足，從而削弱了其權威性和有效性，主要表現在以下四個方面。

一是職業教育政策研究薄弱。當前職業教育政策研究中存在的突出問題是：理論詮釋多、問題分析少，正向研究多、負向研究少，專項政策研究多、系統政策體系研究少等，這些問題導致政策理論根基薄弱，政策理性缺乏，政策制訂缺乏深厚的理論支撐。

二是職業教育政策實踐基礎薄弱。對職業教育的規劃與管理習慣于計劃調控與行政干預，熱衷于借鑒國外職業教育政策，政策目標的制訂缺乏對經濟產業結構和職業教育發展實踐的深入調查研究作為基礎，政策的適切性、針對性不強。

三是職業教育政策條文可操作性差，剛性不足。從內容看，不管是有關政策文件，還是法律法規，其話語表述大多是原則性的規范，缺少相配套的具體執行性法規，對職業教育違法行為的責任追究規定也過于籠統，缺乏具體的法律后果處罰與制裁措施，因而缺少法律應有的強制性效力。無論從實體上還是從程序上看，都缺少可操作性，成為“紙上之法”而非“行為之法”[5]。

四是職業教育政策體系不夠完善，存在政策弱點和盲點。從政策體系構成看，我國職業教育政策的重點主要放在了數量與規模、中等教育階段的結構比例、發展職業教育事業所需的經費保障、招生與就業、專業建設、師資培養、課程改革等方面，而對職業教育的區域與城鄉均衡、教學質量與辦學效益、層次完善與開放、辦學體制、質量監控與評估等關注不足，對職業教育發展缺乏長遠眼光和全局設計。

（三）過程分析：職業教育政策執行過程的偏差與背離

教育政策的最高價值是執行。盡管追求政策目標完全實現過于理想化，但在我國職業教育政策執行實踐中，由于政策目標與手段的偏差和背離而導致政策失效、失真的問題依然值得重視和反思。其主要體現為政策執行失真、政策執行阻滯。

政策執行失真是指由于主客觀因素影響，在職業教育政策執行過程中出現的政策執行行為和結果偏離政策預期目標的現象，其表現主要是政策執行人員只做政策宣傳而不務實際，只做表面文章而不采取具體措施，導致政策敷衍、扭曲、截留、棚架等。例如，我國在《關于大力發展職業技術教育的決定》和《職業教育法》中都明確提出實施“先培訓，后就業”的就業準入政策和職業資格證書制度，并提出了分步推行的原則，這一政策如果能夠得到有效執行，那么職業教育的生存環境無疑會得以極大改善，職業教育的吸引力也會大大增強。然而遺憾的是，這一政策在實踐中始終未曾真正得以全面貫徹執行，客觀上加劇了職業教育在畢業生就業和招生辦學等方面的艱難處境。

政策執行阻滯則是指受某種消極因素制約而導致政策執行過程不順暢或停滯不前，并進而導致政策目標未能完全實現或完全落空的結果，其表現主要是因政策執行人員自身素質所限或出于自身利益或偏好的考慮而錯誤地理解和執行政策，或在執行過程中故意將政策進行扭曲和修改，導致政策執行表面化、局部化、擴大化、全異化、停滯化等[6]。以招生政策為例，國家為擴大職業教育規模，提出了職業教育的擴招政策，這讓一些基層政策執行人員在壓力之下將招生數分解成具體指標分配到各職業學校，由此導致了職業學校之間混亂無序的“招生大戰”。

政策執行失真或阻滯，都反映了我國職業教育政策執行中普遍存在的“重政策制訂、輕政策執行”的政策實踐偏差。之所以出現這種偏差，究其原因：一是政策宣傳力度不夠，政策執行層對政策內涵與意圖理解片面、膚淺；二是政策執行人員素質不高，因知識結構欠缺、閱歷淺薄、視野狹窄而影響了對政策的理解程度和貫徹水平；三是政策執行監督缺失，對政策執行行為、過程及其結果缺乏有效監控，導致責任不明、有法不依、執法不嚴現象滋生。

三、對策建議：提升職業教育政策效度的路徑選擇

（一）觀念維度：定位職業教育政策價值取向

1.功能定位上堅持社會價值與個體價值兼顧

職業教育政策應超越促進經濟發展的功利性偏執追求，重視職業教育促進人的全面發展的人文價值取向，協調社會和個體的利益，同時滿足社會和個人的需要。一方面，按照經濟社會發展的要求，在專業設置、培養目標、課程內容、教學體制等方面體現社會經濟、政治、文化發展變革的要求，通過培養實用型人才推動經濟社會的發展，實現職業教育的社會價值。另一方面，人是教育的主體，促進個體發展是教育的本體功能，職業教育的價值絕不應僅僅局限于培養人的謀生技能，獲得物質生活資料，而更應關注滿足人的精神需要、價值體認、自我實現。為此，職業教育應走出單純職業訓練的狹窄天地，奉行以人為本的教育原則，把學生作為有著全面發展需要的整體的人來對待，加強職業教育與人文教育的契合，賦予學生長遠發展所需要的基礎文化修養，重視對學生價值觀的引導，態度、情感的養成以及健全人格的陶冶。

2.發展模式上堅持市場導向與政府干預平衡

隨著我國經濟體制由計劃走向市場，職業教育的政策環境也發生了重大變化，市場成為職業教育發展的基本依托環境，政府引導和管理職業教育的職能也必然由此發生變化，由政府投資辦學為主發展職業教育轉變為引導和協調個人、企業、社會團體等多元辦學主體支持和興辦職業教育，由政府對職業教育的計劃性、指令性管理轉變為借助市場化教育資源配置機制營造職業教育自我發展、自我更新、自我造血的機制和環境。由計劃走向市場，政府適度干預和宏觀調控，已成為我國職業教育政策的基本價值走向，2002年國務院頒布的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》指出，要“深化職業教育辦學體制改革，形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”。一方面，明確強調了市場的全面介入和職業教育的市場化運作；另一方面，也強調了政府的干預和調控責任，尤其要針對職業教育的弱勢性和高投入性，源源不斷地進行資金輸入和政策扶持，并對社會力量辦學行為進行引導和激勵，激發和保持社會力量辦學的積極性。

3.布局規劃上堅持區域和城鄉職業教育和諧發展

職業教育非均衡發展的現象，已經影響我國經濟的協調和諧發展，并勢必加劇社會的不公平。適應國家推進西部大開發和城鄉經濟社會和諧發展的戰略要求，堅持均衡發展方向，振興西部和農村地區職業教育，是當前我國職業教育發展的重點和難點。為此，需要強化政府在職業教育發展中的責任，對西部和農村職業教育發展在經費投入、師資培訓、課程開發、辦學條件建設等方面給予大力傾斜與扶持。在職業教育發展模式上，應突破單一的正規學校教育模式，探索適應當地經濟社會需要的靈活多樣的辦學模式，并在教育對象和教育內容上向農村地區傾斜，使職業教育成為西部和農村地區人力資源開發、技術培訓與推廣、勞動力培訓和扶貧開發服務的基地。

4.教育形態上堅持職業學校教育與職業培訓并重

從國際范圍看，單純發展學校形態的職業教育在實踐中并未獲得成功，因為單純、封閉的學校教育形態很難滿足現代社會科技發展迅猛、職業轉換加快的要求，相較于“學校本位”的職業教育，“企業本位”的職業培訓已經成為國際職業教育發展的主要模式。對我國而言，重視發展各類人員如新增勞動力、轉業與下崗人員、在職人員及農村剩余勞動力的職業培訓，是當前經濟改革與轉型的現實要求和構建終身學習社會的理性抉擇。在職業教育政策規劃與制度設計中，必須提升職業培訓的地位，堅持學校教育與職業培訓并重的發展方向，挖掘企業、社會力量在辦學中的潛能，探索校企合作辦學的新途徑、新機制。

（二）決策維度：提升職業教育政策的科學水平

1.加強職業教育政策理論研究

加強職業教育政策研究，提升政策理性，是提高職業教育政策效度的重要條件。應采取有效措施，進一步加強、引導和規范職業教育的政策研究。中央、地方各級政府部門、教育行政部門、教育科學規劃管理部門應密切配合，通過發布課題指南、實行經費資助傾斜、加強研究過程監管、嚴格進行科研成果的鑒定與推廣運用等辦法，引導職業教育政策研究朝著規范、理性、全面的方向發展，為政策制訂提供切實有效、科學合理的對策建議。

2.強化職業教育政策實踐基礎

借鑒國際職業教育政策發展的經驗，為提高職業教育政策制訂的科學性，應建立和完善職業教育政策決策專項調研制度，在政策出臺之前深入學校教育一線、企業生產一線、人才市場一線，進行深入調研與廣泛討論，大量搜集經濟與職業結構、人才供需數量與素質結構等方面的第一手信息與資料，使職業教育政策目標的設定建立在對我國經濟社會與職業教育的全方位調查和預測研究的基礎之上，使職業教育的辦學規模、專業與科類結構、人才素質結構、招生與就業制度、師資培養體制與經濟社會發展、職業結構調整對人才的數量、質量規格需要相適應；政策的文本表述在正式頒布之前，要廣泛征求和吸取各地方、各部門、各階層的意見，進行深入反復的討論、修改、完善。如我國中等職業教育貧困生資助政策出臺前夕，職教管理部門于2006年專門組織了中職學生家庭經濟、學習費用與職業生涯發展相關情況的抽樣調查，調查覆蓋了東、中和西部7個省份，涵蓋職高、中專、技校和成人中專4種主要中等職業教育機構，涉及近4萬名中職在校生。這說明，我國職業教育政策決策過程正逐漸從經驗型、粗放型走向科學化、民主化[7]。

3.提升職業教育政策操作性

我國職業教育政策文本繁榮與實踐困境間的反差，暴露出的恰恰是職業教育政策科學性不足、執行力低下的問題。為此，應進一步加大職業教育立法力度，建立完善職業教育基本法和各項專門法規，強化職業教育政策與立法的剛性，提高可操作性，確保可執行性和權威性[8]。在職業教育體系上，對各級各類職業教育與培訓機構的辦學條件與資格、地位與職能作出清晰的定位、規范與要求；在職業教育實施途徑上，對企業和行業、社會組織的權利和義務、成本分擔責任、相關補償與優惠政策作出明確規范，調動其參與舉辦職業教育的積極性；在職業教育政策執行問責機制上，對實施職業教育過程中的相關各方包括教育職能管理部門，企業、行業組織等辦學主體在發展職業教育中的責任與義務作出明確規定，對未履行職責或執行不到位的行為應承擔的行政與刑事責任、相應處罰與制裁措施及其法律程序作出明晰可行的規定。

4.完善職業教育政策體系

總體來看，我國職業教育政策長期以來一直滯后于職業教育實踐的發展，往往迫于教育實踐發展的需要而被動地作出適應和調整，政策目標設計缺乏前瞻性、全局性、預測性，未能充分發揮職業教育政策設計對職業教育實踐的引領、宣傳和保障作用。為此，應站在全局的視野，追求政策設計的整體效益，彌補和克服職業教育政策體系中存在的盲點和弱點，根據職業教育中長期可持續發展的需要，逐步建立、健全和完善職業教育政策體系，包括經費投入政策、規模政策、均衡與公平政策、招生與就業政策、質量監控政策、區域政策、體系政策、課程政策、師資政策等。

（三）實踐維度：確保職業教育政策執行效力

1.加大政策宣傳力度，營造良好的政策執行輿論環境

職業教育政策中出現目標與手段的背離，其根源在于政策實踐層面對職業教育重視不夠，對職業教育政策目標內涵理解不深，認同水平不高，在政策實踐中自覺性、理性程度不高。為此，要在全社會范圍內加強職業教育政策宣傳，營造全社會重視職業教育的輿論氛圍，提高政策認同與理解程度。通過專題培訓、講座、遠程網絡等方式，深入宣傳職業教育政策的目標與意義、方案與步驟、措施與方法、意圖與效果等，使社會各方包括政府、學校、企事業單位、行業組織、學生家庭，特別是作為政策執行主體的教育行政管理部門理解政策、認同政策、接納政策、貫徹政策，提高政策執行的意識和自覺性。

2.提高執行主體素質，確立有效的政策執行組織保證

在把抽象的政策貫徹于具體實踐的過程中，政策執行人員的態度、價值取向、素質水平、理解認同程度至關重要。提升政策效度，就要采取積極措施提高政策執行人員的素質，通過各種途徑提高其政策水平和管理技術，在實踐中忠實、靈活、積極、創造性地執行職業教育政策，協調各種教育資源，理順各方關系，充分調動廣大職教工作者的積極性。還要加強職業教育行政機構建設，建立由中央和地方各級政府統籌，教育部門、勞動部門和其他相關部門聯合的職業教育行政領導機構，充實職業教育行政和研究部門的人員力量，通過引進高層次、高素質的管理人才、加強在職人員的繼續教育和培訓，提高政策執行隊伍的整體素質，并通過有效的人事制度、獎懲制度等保證職業教育行政機構的高速運轉和高效工作。

3.加強政策執行監測，建立科學的政策評估監督機制

政策監控環節薄弱，是我國職業教育政策效度低下的根本原因。為此，要把評估監測作為落實職業教育政策，確保政策執行效力的關鍵環節[9]。為此，需要建立專門的職業教育監督評估機構和完善的職業教育政策監測體系。強化人民代表大會對職業教育政策的監督評估職能，轉變政策監督方式，通過決策性監督、過程參與性監督、效果跟蹤性監督等方式，對職業教育政策執行與實施進行全方位、多層次的監督。為確保政策監督評估的客觀性、公正性、權威性，職業教育政策評估機構需要相對獨立，具有獨立的職業教育政策督導與評估職權。借鑒英、美等國的經驗，可組建半官方、半獨立的全國職業教育審議會，獨立行使職業教育政策決策監督、執行監督、效果監督等職權。為保證政策擬訂和執行民主、透明、客觀，應充分發揮社會監督的作用，引入民間評價或認證的內容或程序，設立專門的社會評估機構，如非政府組織、民間團體、基金會、企業行業組織建立的職業教育協會、職業教育研究機構、職業教育評價機構，在全社會范圍內形成政府和社會各階層力量共同監督的政策監控體系，從多方面提升職業教育的執行效力。職業教育政策評價監督應把對政策執行行為的評價作為重點監測內容，對于因認識偏差、知識欠缺、政策水平和管理技術低下等主客觀原因而導致政策執行失真或阻滯現象的政策執行行為，及時反饋給相關政府與執法部門，依法進行嚴格的紀律處分和法律制裁，以強化政策的權威性和威懾力，確保政策的忠實執行與貫徹。

參考文獻

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Pathways for Improving the Validity of Chinese Vocational Education Policies

WANG Yong-qiang

（College of Education and Teachers’ Development，He’nan Normal University， Xinxiang He’nan 453007， China）

Abstract In contrast to the prosperity of vocational education policy text in China， there is a depression in vocational education practice， which highlights the low execution validity of vocational education policies. The sources of this problem are the biased value orientation of policies， the failure in keeping scientificity and relevance of policy contents as well as the deviation occurring in policy implementation process. The countermeasures are reorienting the value of vocational education policies from function orientation， development mode and educational formation； improving the scientific level of vocational education policies by enhancing theoretical study and practical base as well as guaranteeing the implementation validity of vocational education policies by intensifying publicity and strengthening assessment and monitoring.

Key words vocational education； policy； validity； pathways