高等職業教育財政撥款體制國際比較

摘 要 高等職業教育的教育投入問題已經成為當前我國高等職業教育發展的瓶頸。通過比較美國、芬蘭和澳大利亞高等職業教育財政撥款的數額狀況、來源分配、績效體系以及法案保障等發現，加大中央政府財政撥款、健全財政撥款的績效機制以及加快高職教育投入的立法進程，應成為完善我國高職教育財政撥款體制的路徑選擇。

關鍵詞 高等職業教育；財政撥款；美國；芬蘭；澳大利亞

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）25-0090-04

美國、芬蘭和澳大利亞都是科技先進與經濟發達的國家，這與其完善的國民教育體系息息相關，而高等職業教育就是其中的關鍵一環。美國高等職業教育機構以兩年制社區學院（Community College）為主，被稱之為“美國的最佳特色”；而芬蘭高等職業教育是以多科技術學院（Polytechnic）為代表，其全球經濟競爭力一直名列前茅很大程度上就源自對職業教育的改革；澳大利亞開展高職教育的學校則被稱作技術與繼續教育（Technical and Further Education，TAFE）學院，也已成為國際公認的成功職教模式。美國、芬蘭和澳大利亞高職教育有一個共同點，就是財政撥款體制十分健全。本文旨在通過對美國、芬蘭及澳大利亞等發達國家高等職業教育財政撥款體制的比較與分析，為我國提供有益參考與借鑒。

一、財政撥款：高職教育投資的理論分析

高等職業教育范疇內的財政撥款，是國家財政性教育經費，是為保證高職教育事業的順利進行和穩定發展而設定的。可以說，高職教育財政撥款不是一種簡單的、直接的財務管理與操作流程，實質是由高職教育本身作為“準公共產品”的經濟屬性、人力資本投資的重要性以及教育成本分擔的實施原則所決定的。排他性和競爭性是區分公共產品和私人產品的主要指標，而高等職業教育是一種具有非排他性和不充分的非競爭性產品，在此意義上，高等職業教育的投資是政府與市場主體的共同責任。舒爾茨的人力資本理論認為，人力資源是一切資源中最寶貴的資源，人力資本對于社會經濟的發展是無可對比的，而作為培養職業或職業群所需知識和技能的高職教育，是一個國家人力資本不可或缺的來源。所以，政府投資高等職業教育是一種內在的規定性。此外，美國學者布魯斯·約翰斯通的成本分擔理論表明，應由政府、學生、學生家長和社會捐贈共同分擔高等教育成本，并在實施過程中堅持“利益獲得”和“能力支付”兩個基本原則，而從高等職業教育作用的外溢正向性來看，國家才是其最終的最大受益者。誠然，政府財政撥款理應是高等職業教育經費的主要來源。

二、國際比較：美芬澳的財政撥款體制

（一）財政撥款的數額比較

美國《教育統計摘要2011》（Digest of Education Statistics 2011）顯示，2010年美國政府的教育投入總額為113300000萬美元，占國內生產總值的比重為7.8%；2007和2008兩年高等教育生均教育成本分別為27010、29910美元；具體來說，2008～2010三年間，美國社區學院的教育經費總額依次為4954278、5095286、5522467萬美元，其中政府財政投入所占比重分別為69.41%、70.3%、71.04%，呈逐漸遞增趨勢[1]。在芬蘭的公立學校，學生從學前教育到高等教育都是免費學習，所以就其高等職業教育而言，政府幾乎承擔了所有教育經費。相關數據顯示，芬蘭職業學校的教育支出“2006年為122848萬歐元，2008年為141304萬歐元，2010年為160774萬歐元”，5年間增長了13.1%；生均教育成本在“2007～2009年間從8400歐元上升到10000歐元”[2]，這正是政府加大財政投入的結果。而澳大利亞TAFE學院，政府財政撥款也是主要經費來源。以新南威爾士州悉尼TAFE學院（TAFE NSW-Sydney Institute）為例，2009～2011三年間，學校教育總收入依次為26454、28340、27527萬澳元，其中，政府財政撥款依次為19101、20319、20800萬澳元，所占比重分別為72.2%、71.7%、75.6%，一直穩定在70%以上[3]。以上數據表明，美國、芬蘭及澳大利亞高等職業教育的財政撥款數額都較大，就其在教育投入中的比重而言，美國和澳大利亞大致占據70%，而芬蘭由于國家教育體制較為完善，高職教育財政撥款的比重幾乎為100%。

（二）財政撥款的來源比較

由于政治經濟體制和國土面積不同，美國、芬蘭及澳大利亞高職教育各級政府的財政撥款比重也存在顯著差異。美國財政撥款來源分為三級——聯邦、州和地方政府。2010年，美國聯邦政府、州政府和地方政府對社區學院的財政撥款數額分別為1269239、1637275、1017736萬美元，占教育總投入的比重為23.0%、29.6%、18.4%[4]，可見，州政府是美國高職教育財政撥款的主要承擔者，其次為聯邦政府，最后才是地方政府。與美國的“三級”政府財政撥款來源不同，芬蘭和澳大利亞分為“中央”政府和“地方”政府兩級。就芬蘭而言，《芬蘭：職業教育與培訓發展國家報告2011》（Finland VET in Europe-Country Report 2011）中顯示，中央政府對高等職業教育經費投入所占比重為42%，地方政府或市政當局則58%[5]。而澳大利亞《職業教育與培訓統計：2011年財務信息》（Australian Vocational Education and Training Statistics：Financial Information 2011）顯示，2009～2011三年間，聯邦政府的財政撥款依次為242410、239713、241411萬澳元，而州政府的財政投入依次為325872、3449642、407870萬澳元，在教育總開支中的比重分別為35.6%、31.6%、30.6%（聯邦政府）和47.9%、45.5%、51.6%（州政府）[6]。由此可見，澳大利亞“中央”政府和“地方”政府對于高職教育財政撥款的比重約為3∶5，地方政府即州政府的承擔比重相對較高。美國、芬蘭及澳大利亞高職教育各級政府的財政撥款比重數據表明，州政府（地方政府）比聯邦政府（中央政府）的比重略高，州政府財政撥款才是其高職教育投入的首要來源。

（三）財政撥款的績效比較

傳統觀點認為，產出或績效撥款（根據產出指標分配資源的撥款方式）比以投入撥款為基礎的體制更有效率。目前，將績效管理引入高職教育投入體制中已成為政府財政撥款模式的改革方向，這在美國、芬蘭和澳大利亞高職教育體系中也有所表現。美國的財政撥款方式中一種為“合同撥款法”，即通過課題招標、中標學校與政府簽訂合同來進行科研經費和專項經費的分配，其實這就是一種績效意義上的財政管理。2010年，美國社區學院有關合同撥款的相關收入為428660萬美元，占到教育總收入的7.8%[7]。相對于美國，芬蘭已經形成較為成熟的績效本位撥款體系，2002年，芬蘭高等職業教育開始實行績效本位撥款體系，即政府承諾每一個區域的教育提供者可以根據他們的績效得到補助金[8]，并于2006年被擴大和融入到整個財政系統。芬蘭基于績效的撥款總額大約占整個職業教育投入的3%，在績效本位撥款體系中以“效益”（學員就業安置、繼續學習、輟學率、畢業率等）和“師資”（正式教師和師資培訓）為計算指標，在計算績效基金指標時，指標配置有不同的權重，“效益”約占90%，“師資”約占10%[9]。而澳大利亞高職教育財政撥款的績效管理主要體現在學生就業率和向政府“購買”的教育培訓項目上，即對于就業率低于65%的學校將取消當年撥款計劃，未完成教育培訓任務的學校也要將相應的資金還給政府。以堪培拉技術學院（Canberra Institute of Technology）為例，2011～2012兩年間政府績效投入分別為7070、7065萬澳元，分別占學校經費收入的66.08%、65.9%[10]。

（四）財政撥款的法案比較

高等職業教育財政撥款不僅是國家政府的一種有力承擔，而且還受到相關法律法規的保障，這是美國、芬蘭及澳大利亞高職教育財政撥款體制的主要特點。美國高等職業教育的財政支持法案歷史悠久，從1862年《莫雷爾法案》（聯邦政府通過土地獎勵的辦法，為各州提供資金，建立“贈地學院”，發展農藝和機械工藝技術教育）的頒布，到1914年“職業教育國家補助委員會”的成立；從1940年《國防職業教育法》對職業教育撥款和擴充資助范圍的規定，到1990年《帕金斯職業應用技術教育法》資助新模式的提出，基本上完成了高職教育財政撥款立法體系建設，形成了聯邦政府、州政府和當地政府共同教育投資的有效體制。而芬蘭20世紀末才開始對職業教育進行改革，組建非大學的高等職業技術學院，即多科技術學院，1991年隨著《中等和高等職業教育法》的頒布，芬蘭通過立法財力支持高職教育發展，并在1998年《多科技術學院法》的修訂中關注教育投入機制的建立，隨后在2003年《多科技術學院法》的再次修訂中直接提出了財政撥款方式和績效本位管理，形成了較為健全的財政撥款法規體系。澳大利亞政府對TAFE學院的財政撥款也建立了完善的保障機制，澳大利亞很早就頒布了適合各級各類學校的《撥款（學校資助法）》，并于1989年出臺了專門針對高職教育的《（技術與繼續教育資助）撥款法》，除此之外，各個州政府和當地政府也對高職教育財政撥款都有相關的規章制度。

三、我國高職教育財政撥款體制的思考

（一）加大中央政府財政撥款

《中國教育經費統計年鑒2011》顯示，2010年全國財政性教育經費146700770萬元，其中，中央政府投入14920947萬元，只占到了10.2%；高等職業教育國家財政性撥款4916257萬元，占其教育總投入的46.7%，并且這已是近幾年的最高比重[11]。由此可見，我國高等職業教育財政撥款存在數額較少和來源不均等問題。根據美國、芬蘭及澳大利亞三國財政撥款的經驗可知，財政撥款總額需要占據高職教育總收入的70%左右，并且中央政府和各級地方政府共同并合理承擔教育成本。因此，要擴充對高等職業教育的投入，促進其又好又快發展，必須加大中央政府財政撥款，提高高職教育經費在國內生產總值中所占比例。為此，中央政府一方面要結合實際，立足國情，加大高等職業教育的投資規模，保持每年的增長比例，循序漸進，最好制定出一個中長期的教育投入計劃；另一方面，中央政府還要合理分擔高職教育成本，在與地方政府教育投入的對比中，不能出現懸殊情況，力爭保持在一定的比值范圍之內，實現高等職業教育財政撥款來源結構的合理化。

（二）健全財政撥款的績效機制

目前，如何對國家財政性教育經費實現有效、科學、系統的管理，已是我國高等職業教育財政撥款體制面臨的主要問題。從國際經驗來看，美國、芬蘭及澳大利亞等發達國家已經建立不同程度的績效管理制度，并已初見成效。因此，績效撥款制度的設計應該成為突圍我國高等職業教育財政撥款體制困境的技術型方案。在此，應加強績效撥款制度的頂層設計，具體包括基于高職學校單位成本的法定核心撥款和基于學校成果、質量及效益的績效本位撥款，其中，單位成本可以根據相關的生均綜合定額撥款標準，并按照專業大類、課程設置及學校規模折算出所需經費，而學校成果、質量及效益需要考慮學員的就業安置、繼續學習、輟學率、升學率以及學校科研立項、社會影響、技能測試等因素。總之，制定績效衡量標準和具體指標才是實現財政撥款績效管理機制的第一步，這也必須通過試點和擴大才可以得到普及。然而，事實上，在這一過程當中，還需要國家層面的全力支持、地方層面的積極配合和高職院校的鼎力協助。所以，健全高職教育財政撥款的管理機制，實行績效本位撥款體系，必須加強各方力量的配合，并在此基礎上穩步前進。

（三）加快高職投入的立法進程

法律具有明示作用，即以法律條文的形式明確告知人們，什么是可以做的，什么是不可以做的，所以，法律法規不應成為高等職業教育撥款體制建設的“旁觀者”，要責無旁貸地充當起“局內人”的角色。完善的法律支持體系，也是美國、芬蘭及澳大利亞等國高職教育財政撥款體制的一大特點。為此，我國應借鑒發達國家的經驗，加快高職投入的立法進程，在這一過程中要充分考慮以下因素：一是怎樣建立一個專門的高職教育投入或財政撥款法律？需要在哪些層面上征詢意見？二是這個專門的高職教育投入或財政撥款法律是否考慮績效本位體系的實施？三是如何確定法律的規章條例？換言之，要在國家層面有效推進高等教育投入或財政撥款立法進程，哪些方面是推動重點？事實上，我國可以參考美國、芬蘭及澳大利亞等國的經驗，將法律制定的過程視為不斷推進的過程，可以將當前急需解決的重點內容先以計劃、決定、通知、意見、辦法等形式頒布，隨著時間的推移及國情的不斷變化而逐漸修正和最終立定高等職業教育財政撥款法案。

參考文獻

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[9]Ms. Leena Koski. Performance Based Financing[EB/OL].[2011-09-28].http：//www.eqavet.nl/_images/user/Quality%20TIME%20event%20Leena%20Koski.p_20111108175446.pdf.

[10]CIT. Canberra Institute of Technology Annual Report 2012[R].Canberra： ACT Government， 2013.

[11]教育部財務司，國家統計局社會科技和文化產業統計司.中國教育經費統計年鑒2011[M].北京：中國統計出版社，2012.