淺論城市化進程中的政府行為

摘 要 中國正處在快速城市化階段。如何協(xié)調政府與市場的關系、合理干預城市化成為亟待解決的問題。本文探討中國城市化進程中的政府干預和政府失靈，并提出政府合理干預城市化的政策建議。

關鍵詞 城市化 政府行為 政府干預 市場失靈 政府失靈

《中華人民共和國國家標準城市規(guī)劃術語》對城市化的定義是“人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現(xiàn)為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程”。一般說來，城市化水平通常采用某一地區(qū)城市人口占總人口的比重來反映城市化水平。

政府的行為是政府為實現(xiàn)行政職能在日常施政過程中的具體運作，它是國家政權機關在管理社會各種事務、充分履行其職能時進行的活動，包括抽象行政行為和具體行政行為。在現(xiàn)代市場經濟社會中，政府行為表現(xiàn)為宏觀經濟調控行為和為公眾生產與提供公共產品的經濟行為。政府行為的目標是實現(xiàn)對全社會有限經濟資源的合理配置和充分利用，保持經濟的穩(wěn)定和維護社會的公平，最大限度地彌補市場缺陷。政府行為的主要特征是公共性與非營利性。

一、城市化進程中政府行為的作用

具體表現(xiàn)為以下幾點：

1、政府是城市化發(fā)展戰(zhàn)略的制定者。

城市化戰(zhàn)略是一項龐大的系統(tǒng)工程，政府制定的城市規(guī)劃是引導和控制城市建設活動的基本依據(jù)與手段，是落實國家宏觀城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

2、政府是城市化制度的制定者。

如果缺乏有效率的制度，或是提供不利于生產要素聚集的制度安排，城市化就不能正常發(fā)展。目前中國的改革是政府推動的改革，是強制性的制度變遷，政府是城市化制度供給的主體，為城市化的正常推進提供制度安排。

3、政府是城市發(fā)展的經營者。城市經營是新環(huán)境下政府職能的轉型，它是一種全新的城市治理模式，主要指政府對城市環(huán)境的經營。城市化進程中的政府干預是政府通過宏觀調控手段，運用市場機制，引導城市經濟、規(guī)范城市化微觀主體，促進城市化進程的行為，包括管制、財政、政府政策、收入轉移、產業(yè)政策等行政管制、經濟調節(jié)和法律約束手段。

二、城市化進程中的政府行為表現(xiàn)

1、中國城市化進程中存在著市場失靈現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為市場機制無法促進欠發(fā)達地區(qū)勞動力轉移、市場導向的城市化存在外部性、市場不完全無法提供制度創(chuàng)新等方面。市場失靈為政府干預提供了必要條件。

2、政府干預是一柄雙刃劍，由于政府自身存在的諸如經濟人動機、政府的尋租行為以及政府制度創(chuàng)新能力不足等問題，往往導致政府干預低效率，產生政府失靈。在城市化領域，政府失靈表現(xiàn)為政府干預不足和干預過度。

3、對中國城市化進程中的政府干預研究表明，改革開放前后政府干預城市化的方式發(fā)生了轉變，由政府主導向市場引導、政府調節(jié)并重轉變。不同的干預方式下都存在政府失靈問題，計劃經濟時期表現(xiàn)為政府對城市化干預過度，出現(xiàn)城市化水平低下、城鄉(xiāng)要素流動受到阻礙等問題；改革開放以后表現(xiàn)為政府干預過度和干預不足，出現(xiàn)城市化高成本和大城市病問題。

4、國外城市化進程中的政府干預給我們的有益啟示是：城市化進程應充分發(fā)揮市場作用，防止政府干預過度；政府應加強合理干預，防止干預不足；政府要提高管理效率，進行管理體制改革和創(chuàng)新。

三、政策建議

城市化中的政府應當是有限和有效的政府。針對當前城市化進程中政府干預存在干預過度和干預不足的情況，需要明確政府職能，處理好政府和市場的關系。因此，我們提出以下政策建議：

1、明確政府干預要點，加強合理干預

針對當前中國城市化進程和政府干預的特點，政府應當在城市化區(qū)域差異、抑制城市病和過度城市化、改革落后的制度體系等存在市場失靈的領域進行合理調控，在推進城市化進程中更多的還應當承擔制度設計、規(guī)劃與組織實施的職能。政府干預的重點是加強城市規(guī)劃和政策引導，通過出臺與城市化進程有關的法律法規(guī)和相關政策措施，對城市化加以引導和監(jiān)督，確保城市化進程的平穩(wěn)有序，避免因對“形象工程”、“政績工程”的追求而導致政府干預過度。同時，政府要能夠根據(jù)城市化進程中實際存在的問題，有計劃、有目的的進行干預和調控，防止出現(xiàn)政府“缺位”。

2、適度控制城市規(guī)模，降低城市化成本

在城市化進程中，政府要從提高城市化的質量出發(fā)，適度控制城市規(guī)模，努力降低城市化成本。一方面，城市政府應堅持科學發(fā)展觀，因地制宜地實施城市化戰(zhàn)略。可行的做法是，根據(jù)地區(qū)經濟發(fā)展的實際情況，科學合理規(guī)劃一個適度的、穩(wěn)定發(fā)展的城市化模式，提高城市規(guī)模效益，防止因片面追求城市的大而全而帶來的重復建設和資源浪費；另一方面，加強政府干預力度，走資源節(jié)約型城市化道路，積極出臺城市節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地等政策措施，保證城市化進程的低能耗、高效率。

3、加強政府引導，解決大城市病問題

隨著城市病問題的日益嚴峻，迫切需要加強政府引導，從長遠的角度規(guī)劃城市發(fā)展，確保城市化進程健康、有序進行。具體來說，政府調控上需要注意以部門調控為主，加強行業(yè)之間的綜合調控；以城市政府為主，加強區(qū)域統(tǒng)籌；以長遠利益為主，加大對農村發(fā)展的重視。同時，針對城市規(guī)劃滯后于建設、城市環(huán)境惡化、城市規(guī)模盲目擴張而帶來的城市病問題，政府管理部門應采取鼓勵性和引導性措施，在推進城市化進程的同時，大力發(fā)展新型工業(yè)化，發(fā)展循環(huán)經濟，緩解資源稀缺和環(huán)境污染兩大問題。

4、加快制度創(chuàng)新，加強對政府干預的監(jiān)管在城市化進程中，還要不斷加快制度創(chuàng)新。這包括健全和完善城市公共財政、公共采購、公共投資制度；不斷創(chuàng)新行政審批制度、戶籍制度和土地管理制度；努力探索市場化與城市化互動的新型城建規(guī)劃制度和城市管理制度等。

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