行政責(zé)任的制度困境與創(chuàng)新

摘 要 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得30多年的高速發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量不斷增加。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的是政治與經(jīng)濟(jì)體制的改革。然而我國(guó)的政治體制改革腳步明顯的慢于經(jīng)濟(jì)體制改革。近些年來(lái)，隨著政府的公權(quán)力的不斷擴(kuò)大，行政立法與執(zhí)法的權(quán)力伴隨著社會(huì)公共事務(wù)的擴(kuò)大而不斷膨脹，人們對(duì)執(zhí)法者的責(zé)任訴求呼聲也越來(lái)越高，政府自身也開(kāi)始不斷完善行政責(zé)任制度，強(qiáng)化對(duì)行政人員決策與執(zhí)法行為的法制化規(guī)范進(jìn)程。但是目前我國(guó)行政責(zé)任制度仍面臨著多方面的困境。需要對(duì)制度進(jìn)行借鑒與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 行政責(zé)任制度 困境 創(chuàng)新

一、國(guó)內(nèi)外研究綜述：

（一）國(guó)外研究綜述

提到行政責(zé)任制度，就不得不說(shuō)到行政責(zé)任制度的規(guī)范對(duì)象政府。責(zé)任政府一詞在《布萊克維爾政治學(xué)的百科全書(shū)》中，是指“一種需要通過(guò)其賴以存在的立法機(jī)關(guān)而面向全體選民解釋其所作的決策并證明這些決策是正確合理的行政機(jī)構(gòu)”。在《布萊克法律詞典》中，責(zé)任政府是指政府在履行公共權(quán)力，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的時(shí)候必須遵守行政責(zé)任制度，在這樣一種制度規(guī)范下的行為政府就被稱為責(zé)任政府。在公共行政的文獻(xiàn)中，對(duì)何為行政責(zé)任以及怎樣實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任，很多行政學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了長(zhǎng)期的研究和思考。

責(zé)任是民主政治的基礎(chǔ)，沒(méi)有責(zé)任，就沒(méi)有對(duì)權(quán)力行使者的監(jiān)督與與約束。而對(duì)于行政責(zé)任的問(wèn)題的思考一直是歷代學(xué)者的關(guān)注所在。在公共行政的文獻(xiàn)中我們可以發(fā)現(xiàn)威爾遜在其政治與行政的二分法中認(rèn)為，權(quán)力越是集中就越是不負(fù)責(zé)任的。在韋伯的科層制中，他認(rèn)為應(yīng)該在政府組織結(jié)構(gòu)中建立起一套穩(wěn)定、合理、嚴(yán)密和可預(yù)期的規(guī)則來(lái)解決權(quán)力、責(zé)任和權(quán)力控制的問(wèn)題。

作為當(dāng)代美國(guó)行政倫理學(xué)中一個(gè)里程碑式的人物-庫(kù)珀認(rèn)為行政責(zé)任包含有客觀與主觀責(zé)任。客觀強(qiáng)調(diào)與行政人員與外部強(qiáng)加的可能事物有關(guān)，主觀則強(qiáng)調(diào)那些與行政人員自己認(rèn)為應(yīng)該負(fù)責(zé)任的事物有關(guān)。因此他認(rèn)為公共行政中的負(fù)責(zé)可以通過(guò)內(nèi)部和外部控制的來(lái)實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制主要由行政人員的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則構(gòu)成。庫(kù)珀這一觀點(diǎn)是綜合了弗里德里克和芬納關(guān)于內(nèi)外部控制爭(zhēng)論的兩種立場(chǎng)。

（二）國(guó)內(nèi)研究綜述

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，改革開(kāi)放不過(guò)30幾年，經(jīng)濟(jì)體制的正在進(jìn)行，政治體制改革進(jìn)程則較慢，二中國(guó)當(dāng)代公共行政更是正處在發(fā)展階段，體現(xiàn)在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的現(xiàn)狀就是在技術(shù)研究上缺乏創(chuàng)新和實(shí)際的可操作性，而在學(xué)術(shù)前沿的研究領(lǐng)域的成果乏善可陳。我們更多的是進(jìn)行常規(guī)教材的編寫(xiě)和對(duì)國(guó)外研究前沿學(xué)者的成果的翻譯與借鑒，以此來(lái)結(jié)合我們自己國(guó)情，來(lái)提出對(duì)完善本國(guó)行政責(zé)任制度的價(jià)值性建議。

二、行政責(zé)任制度建立與完善的困境

（一）行政權(quán)力與行政部門(mén)的內(nèi)在缺陷

1、行政權(quán)力的兩重性

權(quán)力就其本身而言，具有誘惑性、膨脹性、和擴(kuò)張性的特點(diǎn)，它的本質(zhì)是組織中領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬的一種威信。在政府部門(mén)當(dāng)中，公民賦予官員的公共行政權(quán)力是維系官僚制度能夠存在和發(fā)揮作用的根部所在，公共行政權(quán)力意味著它對(duì)組織內(nèi)部行政人員的合法控制以及行政行為客體中的社會(huì)管理和政治統(tǒng)治的必要手段。同時(shí)公共行政權(quán)力的背后是社會(huì)階層中的少數(shù)人對(duì)社會(huì)公共資源的掌控和分配。這就意味著行政權(quán)力既可以被用來(lái)謀取公共利益創(chuàng)造公共價(jià)值，也可以被行政權(quán)力掌握者來(lái)謀取私利，從而滋生權(quán)力的濫用與腐敗。因此，行政權(quán)力具有兩重性，這是行政責(zé)任的責(zé)任的邏輯起點(diǎn)，意味著每一種權(quán)力的設(shè)置，都必須輔之以相應(yīng)的約束與懲罰機(jī)制，使得權(quán)力被放進(jìn)責(zé)任的牢籠里。然而現(xiàn)實(shí)生活中，由于政府機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置規(guī)模的龐大，權(quán)力的執(zhí)行涉及到社會(huì)生活的方方面面，使得行政權(quán)力存在著廣泛的控制失靈與監(jiān)督失效的可能性。

2、政府官僚機(jī)構(gòu)的碎片化

政府機(jī)構(gòu)作為典型的科層制組織結(jié)構(gòu)，雖然具有非常嚴(yán)密的等級(jí)制度、層級(jí)機(jī)構(gòu)，但是不同的機(jī)構(gòu)和部門(mén)之間存在著人員構(gòu)成、權(quán)限范圍、權(quán)力來(lái)源和行使權(quán)力的方式上等各方面的不同，同時(shí)在資源的運(yùn)用與配置、政策的傾向性、組織文化、等各方面都存在差異。因此政府機(jī)構(gòu)從微觀層面看并非高度統(tǒng)一，存在著多元的自主權(quán)力中心所導(dǎo)致的本位主義和部門(mén)利益，從而增加了行政過(guò)程中的成本和公共資源的浪費(fèi)。。

3、行政動(dòng)機(jī)的內(nèi)在悖論

隨著公共管理理論的不斷發(fā)展，在公共選擇理論中，學(xué)者們將經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)已經(jīng)擴(kuò)展到對(duì)政治家、官員和選民的行為分析，同時(shí)分析表明絕大部分的私營(yíng)組織與公共組織的決策者都是自利之人，是有限理性主義者。這說(shuō)明掌握者公共資源的決策者們?cè)谥贫ü舱叩臅r(shí)候，首先考慮的是將自身部門(mén)或是所在階層的利益最大化。因此政府部門(mén)的行政人員存在著行政動(dòng)機(jī)的悖論他們是有限的理性主義者。這一悖論導(dǎo)致的直接影響就是行政責(zé)任的違規(guī)，需要進(jìn)行外部的制度設(shè)計(jì)對(duì)人行為的不完善進(jìn)行約束。

4、行政權(quán)力的頑強(qiáng)膨脹

權(quán)力具有自我膨脹的自然屬性。因此，行政組織在發(fā)展過(guò)程中會(huì)存在內(nèi)部自我擴(kuò)張的趨勢(shì)，這是因?yàn)闄?quán)力的本質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬的影響力，所以組織的快速擴(kuò)張能夠吸納更多的人力和資源，這樣就能夠提高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的威望，減少不確定性。而由于官僚組織內(nèi)部的行為缺乏內(nèi)在的補(bǔ)償機(jī)制，從而使得官員的收益大于成本，增加他們實(shí)質(zhì)性利益的途徑就是組織的結(jié)構(gòu)和人員擴(kuò)張而非提高組織的效率和完成公共政策的目標(biāo)。而政府部門(mén)又掌握者社會(huì)絕大部分的公共資源，因而行政權(quán)力的自我膨脹帶來(lái)的客觀影響就是行政責(zé)任履行的困境，官員往往為了自身或是所在部門(mén)、所在階層的利益，而其本身職責(zé)所應(yīng)該的行政責(zé)任規(guī)范與約束。

（二）行政系統(tǒng)內(nèi)部自身的規(guī)則制度系統(tǒng)缺陷

1、政府部門(mén)行政目標(biāo)制定的模糊與不確定性行政目標(biāo)的模糊性質(zhì)

政府作為公共組織，它的組織目標(biāo)是是為公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。因此因此由于組織行為對(duì)象和提供產(chǎn)品與服務(wù)的特殊性，導(dǎo)致政府部門(mén)的績(jī)效與效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以確定性和可操作性。同時(shí)政府對(duì)公共資源的配置與分配的壟斷性也導(dǎo)致了其工作的評(píng)價(jià)并不能想市場(chǎng)一樣進(jìn)行優(yōu)勝劣汰。此外，行政目標(biāo)的不確定性更會(huì)導(dǎo)致在行政行為過(guò)程中行政手段選擇的雜亂無(wú)章。

2、行政自由裁量權(quán)的雙面性

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的核心。在社會(huì)管理事務(wù)發(fā)展不斷擴(kuò)大的今天，公共事務(wù)涉及到社會(huì)生活的各個(gè)層面，公共事務(wù)越來(lái)越紛繁復(fù)雜。因此，一定的行政自由裁量權(quán)，能夠提高行政執(zhí)法人員的積極性和行政執(zhí)法的效率。但是當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法素質(zhì)和思想文化素質(zhì)普遍偏低，總體人員組織參差不齊。在行政執(zhí)法過(guò)程中，一方面行政人員并不能很好全面地領(lǐng)會(huì)和執(zhí)行公共政策；同時(shí)，由于目前對(duì)行政執(zhí)法的外部監(jiān)督制度體系還很不健全，行政執(zhí)法人員可能會(huì)在執(zhí)法過(guò)程中滲入個(gè)人的利益，產(chǎn)生權(quán)力的濫用，這樣就會(huì)產(chǎn)生權(quán)力的濫用與尋租。

3、行政責(zé)任制度背后的“潛規(guī)則”

人在不同的社會(huì)角色中，會(huì)受到不同環(huán)境中的政治與法律等各方面制度與規(guī)定進(jìn)行行為上的約束與規(guī)范。但是人本質(zhì)上還是社會(huì)系統(tǒng)中的人，傳統(tǒng)的價(jià)值理念、倫理習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)對(duì)人行為的影響更為深刻與深遠(yuǎn)。我國(guó)是一個(gè)典型的高情景社會(huì)，一些非正式規(guī)則的影響在制度性的約束還未建立起來(lái)之前，會(huì)深遠(yuǎn)地影響行政過(guò)程中的公正、公開(kāi)與公平。

（三）權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)外強(qiáng)大壁壘

人不管處于何種階層立場(chǎng)與角色之中，他本身都具有經(jīng)濟(jì)人與有限理性人的特點(diǎn)。因此對(duì)行政責(zé)任的履行必須有強(qiáng)大的內(nèi)外監(jiān)督。但是，在大多數(shù)國(guó)家，特別是民主政治發(fā)展還不完善的時(shí)期，公眾對(duì)于政府部門(mén)行政權(quán)力的監(jiān)督始終要面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力與信息的不透明性。因?yàn)檎陨聿还_(kāi)本應(yīng)公眾需要知曉了解的信息，監(jiān)督就無(wú)從談起。政府信息的保密性直接導(dǎo)致了政府與公眾信息的不對(duì)稱。而就內(nèi)部監(jiān)督而言，在我國(guó)下級(jí)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任監(jiān)督更是無(wú)從談起。就這樣，行政責(zé)任制度的建立成為了一張很美好的大餅圖，好看但是不好啃。要把權(quán)力關(guān)在籠子里，就必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。

三、發(fā)展和完善行政責(zé)任制

我國(guó)正在建設(shè)社會(huì)主義的民主和法治國(guó)家，這就要求我們政府有一套適宜的責(zé)任機(jī)制。

作為保障和實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的制度結(jié)構(gòu)和制度體系，行政責(zé)任制度的發(fā)展和完善對(duì)于遏制權(quán)力腐敗，提高民主和法治程度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康和諧發(fā)展有著重要的作用。特別是2003年“非典”危機(jī)啟動(dòng)“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”以來(lái)，從中央到地方各級(jí)政府都快了行政責(zé)任制度的建設(shè)步伐，極大地提高了政府的開(kāi)放性、回應(yīng)性和責(zé)任性。但是行政責(zé)任制度還有很大的發(fā)展完善空間，下面就從政治體制、行政體制、行政文化體制和行政問(wèn)責(zé)制等方面，探討發(fā)展和完善我國(guó)行政責(zé)任制度的途徑和措施。

（一）要穩(wěn)步地推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義政治體制的改革

首先，要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。隨著新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的履新，開(kāi)始進(jìn)一步推進(jìn)政治體制的改革進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)要突破固有的利益與制度壁壘，強(qiáng)調(diào)法治進(jìn)一步完善，優(yōu)化政府職能。最基本的就是要加強(qiáng)實(shí)體法的完善。同時(shí)要加強(qiáng)人大監(jiān)督的地位，擺正政府與人大的位置，突出人大作為權(quán)力與立法機(jī)關(guān)的職能。

其次，要加強(qiáng)政黨的監(jiān)督，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，就其而言就是通過(guò)的黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)尤其是組織領(lǐng)導(dǎo)來(lái)約束和管理好行政機(jī)關(guān)的黨員。通過(guò)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)追究黨員行政人員的違反黨的幾率和規(guī)章制度的行為。隨著以習(xí)近平主席為首的領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政，半年多的時(shí)間以來(lái)，中央出臺(tái)了例如“八項(xiàng)規(guī)定”等多項(xiàng)清晰、明確非常有執(zhí)行力的規(guī)定，掀起了一場(chǎng)新的更強(qiáng)有力的反腐風(fēng)暴和厲行節(jié)儉之風(fēng)。中央強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違法行為和不良作風(fēng)的查處力度，體現(xiàn)了新一屆領(lǐng)導(dǎo)對(duì)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的自身監(jiān)督意識(shí)與決心。

再次，要加強(qiáng)司法監(jiān)督。在我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體系當(dāng)中，司法監(jiān)督是重要且不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。今后的司法改革更應(yīng)該考慮實(shí)施獨(dú)立的司法預(yù)算和編制，為司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)提供更直接的保障。同時(shí)應(yīng)該正確處理法院和黨委的關(guān)系，增強(qiáng)司法監(jiān)督的權(quán)威性。加強(qiáng)人大、公眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，提高司法過(guò)程的透明度。

最后，要加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。國(guó)家是公權(quán)力的代執(zhí)行者，權(quán)力來(lái)源于人民。要把權(quán)力的使用放在陽(yáng)光之下，接受群眾普遍、直接、廣泛的監(jiān)督。因此今后相關(guān)行政責(zé)任監(jiān)督的立法上，更是應(yīng)該重點(diǎn)保障群眾監(jiān)督的權(quán)利，以此提高群眾監(jiān)督的積極性和監(jiān)督的可靠性。我們要?jiǎng)?chuàng)造更好地條件讓任免更有效地監(jiān)督政府。

輿論監(jiān)督也是一種群眾監(jiān)督或是公眾監(jiān)督。新聞?shì)浾撘云涔_(kāi)性強(qiáng)、傳播迅速、覆蓋面光的特點(diǎn)，對(duì)約束和控制行政權(quán)力有著重要的價(jià)值。如今網(wǎng)絡(luò)與平面媒體的發(fā)達(dá)，使得信息的傳播速度與證實(shí)的速度進(jìn)一步提高，微博披露就是一個(gè)重要有效地方式。

（二）深化行政體制改革

發(fā)展和完善行政責(zé)任制度，要求深化行政體制改革，建立一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的高效率、負(fù)責(zé)人、有能力的公共服務(wù)型政府體系。

1、優(yōu)化職能，理順關(guān)系。2013年3月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院會(huì)議的時(shí)候強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)研究推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變事項(xiàng)。這就意味政府迎來(lái)了新一輪的部門(mén)職能機(jī)構(gòu)重組。行政體制改革的關(guān)鍵就是要轉(zhuǎn)變政府職能，于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政府職能和政府權(quán)限及責(zé)任。

2、精簡(jiǎn)人員，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)的人員膨脹都是困擾行政改革的重大難題之一。要根據(jù)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，從轉(zhuǎn)變職能入手，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模，精簡(jiǎn)行政人員的數(shù)量。

3、完善行政決策體制。應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)決策理論的要求，嚴(yán)格規(guī)范決策的程序，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的制度化，包括決策程序的完備化、決策論證的民主化、決策方法的現(xiàn)代化以及決策的多方案選優(yōu)等程序。要建立決策的論證制度，決策責(zé)任制度和評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，要把專家和何種咨詢研究機(jī)構(gòu)以及公眾納入到?jīng)Q策過(guò)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程中的民主化，提高行政決策的質(zhì)量，提高政府執(zhí)行力。

實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)。在加快電子政務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)上，要按公開(kāi)程序、拓寬公開(kāi)渠道，充實(shí)公開(kāi)內(nèi)容，創(chuàng)新公開(kāi)方式，提高政府工作的透明度和公信力。切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4、完善個(gè)人責(zé)任制。特別是要完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從行政組織和行政結(jié)構(gòu)上明確各自的職權(quán)和責(zé)任，做到權(quán)由其責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)、各司其職、各負(fù)其責(zé)、違責(zé)必究。

（三）深入推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制

自2003行政問(wèn)責(zé)風(fēng)暴以來(lái)大批政府官員在各種問(wèn)責(zé)事件中受到處分。同時(shí)，從中央到地方都出臺(tái)一系列規(guī)章制度，不斷完善行政問(wèn)責(zé)制度，將這一制度建設(shè)完善常態(tài)化。要將行政問(wèn)責(zé)制同政府績(jī)效評(píng)估相結(jié)合起來(lái)。科學(xué)確定政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政績(jī)觀。要將行政問(wèn)責(zé)同行政監(jiān)察、審計(jì)、政務(wù)公開(kāi)結(jié)合起來(lái)。

（四）完善政府政務(wù)信息公開(kāi)制度

在政府與公眾中間，信息的不對(duì)稱一直是公眾對(duì)政府的長(zhǎng)期詬病。由于信息的不及時(shí)和不公開(kāi)，導(dǎo)致了權(quán)力的行使在黑暗中進(jìn)行，導(dǎo)致權(quán)力的濫用與各種腐敗，公眾開(kāi)始不相信政府，各種公共突發(fā)危機(jī)事件頻發(fā)。因此政府要完善信息公開(kāi)制度，將本應(yīng)該向公眾公開(kāi)接受群眾監(jiān)督的信息及時(shí)、定期地向社會(huì)公開(kāi)。這對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)秩序和政府更好地履行行政責(zé)任有非常重要的意義。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)自古就強(qiáng)調(diào)對(duì)人思想上的教化，而忽視對(duì)人的具體行為規(guī)范與約束的制度制定。但是隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面生態(tài)環(huán)境的發(fā)生變化，民眾和政府部門(mén)自身對(duì)行政人員責(zé)任的認(rèn)定、約束等各方面的都會(huì)越來(lái)越清晰。在這一背景下，行政責(zé)任制度的創(chuàng)新勢(shì)在必行。

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