關于消防行政處罰中自由裁量權的探討

摘 要 通過分析規范消防行政處罰自由裁量權的必要性和不當行使的原因，探討如何規范行使消防行政處罰自由裁量權，以有效預防濫用消防行政處罰自由裁量的行為，促進消防行政執法規范化，提高消防監督執法水平。

關鍵詞 消防行政處罰 自由裁量權 執法規范化

一、自由裁量權的含義

自由裁量權，是指在法律法規對行政行為的范圍、條件、形式、程度和方法等未作詳細、具體而明確的規定時，行政主體可以在法律法規的規定幅度和范圍內，或符合立法目的和原則的前提下，根據具體情況自行選擇、裁量作出行政行為的權力，從而更加準確地貫徹法律法規的意圖。

其內涵應包含以下幾個方面內容：第一，這種權力是行政主體在其權限范圍內享有的權力；第二，行政主體在行使此項權力時可根據實際情況和自己的意志作出判斷、選擇；第三，行使此項權力的前提是法律無具體規定；第四，這種權力影響行政相對人的權利和義務。

但是，如果缺乏有效規范與約束，不能正確行使自由裁量權就容易導致濫用自由裁量權現象的產生，造成消防行政處罰執法尺度不一的狀況發生。既破壞了法律的嚴肅性與公正性，又影響了公安消防機構執法的形象。

二、消防行政處罰中自由裁量權的類型

（一）消防行政處罰種類的自由裁量權

在公安消防執法機構對行政管理相對人作出行政處罰時，可以在相應的法律條文規定的處罰種類中選擇。我國現行消防法律法規規定，消防行政處罰主要有責令停產停業、停止施工、停止使用、警告、罰款、沒收非法產品和違法所得、拘留等種類，處罰種類的選擇具有一定彈性。例如，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第六十三條規定，“違反本法規定，有下列行為之一的，處警告或者五百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以下拘留”。據此條款，存在相應違法行為且情節不嚴重的，就能在警告和罰款中擇一而行。

（二）消防行政處罰時限的自由裁量權

《消防法》只規定了應該受到行政處罰的法律事實，或者只規定了實施處罰的前置條件，比如對“責令限期改正”的期限未做規定。公安消防機構可以根據火災隱患整改的難易程度以及行政相對人的違反法定程序的情況決定行政相對人整改的時限長短。例如，《消防法》第六十六條規定，“電器產品、燃氣用具的安裝、使用及其線路、管路的設計、敷設、維護保養、檢測不符合消防技術標準和管理規定的，責令限期改正；逾期不改正的，責令停止使用，可以并處一千元以上五千元以下罰款。”

（三）消防行政處罰幅度的自由裁量權

在消防行政處罰所依據的法律法規中存在許多比例幅度或上下限幅度的規定，這樣的條款可以使消防行政執法人員在法定的處罰幅度內自由選擇處罰數額。例如，以罰款額度為例，《消防法》第五十八條對相應違法行為的罰款幅度規定“并處三萬元以上三十萬元以下罰款”。又如《消防法》第五十八條對相應違法行為的罰款幅度規定“處五千元以下罰款”，僅確定了上限，未對罰款額度的下限做規定。

（四）違法行為情節輕重認定的自由裁量權

消防法律、法規中不少都有“情節較輕的”、“情節較重的”、“情節嚴重的”這樣語義模糊的詞，卻并未認定情節輕重的法定條件，這樣公安消防機構對情節輕重的認定就有自由裁量權。如《消防法》第六十五條規定，“人員密集場所使用不合格的消防產品或者國家明令淘汰的消防產品的，責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五百元以上二千元以下罰款；情節嚴重的，責令停產停業”。

三、 規范消防行政處罰中自由裁量權的必要性

（一）彌補立法缺陷

由于我國各地域之間經濟、社會發展不平衡，消防違法行為也存在情節輕重的不平衡等因素。再加上面對日益迅速發展的、復雜的社會關系，立法機關很難預見未來的發展變化，因此，從立法作層面而言，消防法律、法規所涉及的各種社會消防關系不可能完全概括，就不能做出完全細致的規定。自由裁量權的確定能在現實層面較好地彌補立法上的缺陷。因此，消防行政執法自由裁量權不是憑空產生的，而是法律授予的，受法律約束的權力。

（二）保持消防監督執法管理的高效性

消防行政管理與監督執法的范圍十分廣泛，消防法律法規通過確定部分特定的原則，設置部分有彈性的條文，賦予消防行政執法部門在法定范圍內行使自由裁量權，對于公安消防機構審時度勢、因地制宜、富有成效地進行消防行政管理，提高行政效率，是非常必要的。

（三）保證消防行政處罰的公平公正

執法人員由于理解法律法規的局限性，或受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權時往往發生自由裁量超過一定的標準，或超出一定的范圍、種類，出現與違法事實不相稱的現象，造成自由裁量權的濫用。在現階段，省或市公安消防機構應對帶有自由裁量權的消防行政處罰條款進行細化，使執法人員的處罰標準由柔性變為剛性，減少自由裁量權的操作空間，有效規范消防執法權力的運作。

四、消防行政處罰自由裁量權不當行使的主要原因

由于受價值取向、個人素質等因素的制約，消防行政處罰中的自由裁量權在實際運用中因消防執法人員的不同理解可能會產生不同的裁決結果，消防行政自由裁量權在缺乏約束和規范的情形下，行政相對人的權益保障處在不穩定之中，其誘因表現為自由裁量權的不當行使。消防行政處罰自由裁量權不當行使同時存在主觀上與客觀上的因素。

（一）自由裁量幅度過寬

如前所述，消防法律法規部分條款中對同一個消防違法行為處罰幅度相差高達十倍，造成行政處罰自由裁量權過大，稍有不慎就會造成實際執法中對行政處罰帶有部分隨意性。

（二）執法業務素質不高

在現有的消防執法人員中，相當一部分沒有經過系統的法律專業知識和消防技術規范的培訓，對法律法規和消防業務知識的理解不透徹，以致對案件性質和情節輕重的認定受個人能力、業務水平的限制而出現偏差。

（三）執法理念存在偏差

部分執法人員沒有牢固樹立執法為民的觀念，其在實施行政處罰過程中的價值判斷標準容易受到部門利益乃至個人利益的影響，自由裁量權的行使自然就會出現偏頗。

（四）執法監督效能不足

消防行政處罰自由裁量權涉及范圍廣，而執法監督力量卻往往不夠，很難對每種處罰行為都實施有效監督，同時監督的嚴密性也不夠，自由裁量的環節甚至根本得不到有效的監督制約，為權力尋租、腐敗滋生留下空間，導致某些行政處罰決定合法不合理。

五、公安消防機構如何正確行使自由裁量權

鑒于上述原因，應當從完善自由裁量規定的制定、嚴格落實執法工作的程序制度、強化對執法人員執法素質的保障三方面齊下功夫，確保公安消防機構正確行使自由裁量權。

（一）完善自由裁量規定

為規范公安機關消防行政處罰行為，確保公安機關依法行使消防行政處罰自由裁量權，維護公民、法人和其他組織的合法權益，提升公安機關執法公信力，四川省公安廳依據相關法律法規制定了《四川省消防行政處罰自由裁量規定》。該文件明確規定了消防行政處罰自由裁量的處罰種類和處罰等次，以罰款為例，根據消防安全違法行為的事實、性質、情節、危害后果及單位（場所）的規模、使用性質，將罰款處罰標準劃分為較輕、一般、較重三個處罰階次；同時，將法定罰款幅度按照0～30%、30%～70%、70%～100%劃分為三個區間，分別對應較輕、一般、較重三個處罰階次，較好地規范了我省消防行政處罰自由裁量行為。

（二）落實告知、聽證、集體議案制度

告知和聽證制度對于保證自由裁量行為的合法性和妥當性，維護相對人的合法權益具有重要的意義。在作出消防行政處罰決定前，應告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據、處罰種類、處罰幅度，并書面告知當事人依法享有陳述權、申辯權、聽證權和救濟權的途徑及期限。相對人有要求聽證的權利，如果相對人要求聽證，消防行政執法主體應當組織聽證。

（三）加強案件法制審核

消防行政執法人員在辦理具體案件時，應先將調查結果交由消防法制部門進行審查，然后交由執法部門負責人組織進行集體議案，具體承辦人員應當說明裁量的依據和理由，嚴禁執法人員在案件不經過集體討論的情況下對相對人行使自由裁量權。在基層執法大隊不具備法制部門條件的，應由大隊法制員和大隊負責人行使審核與組織集體議案的職責。

（四）推行執法人員職業準入制度

無論法律如何完善，消防行政處罰自由裁量權仍必然存在，公安消防機構在自由裁量權的行使時始終起著獨特的作用。這種獨特的作用首先表現在自由裁量方面，即行政行為人的作出與否及作用的程度為何，都由行政行為人的判斷來行使權力。為保證自由裁量權的有效行使，嚴格消防行政執法人員的職業準入制度是極其必要的。其主要目的是通過選拔、考核、考察等方式，確保高素質的人員進入到消防行政執法隊伍中來，從而提高消防行政執法的水平和質量。

（五）強化執法規范化培訓，提高業務水平

執法者的行政執法主體資格直接導致了執法者的自由裁量權公正與否首要決定性因素就是其自身的素質。合法合理的自由裁量權能夠很好地維護法制的尊嚴。消防業務能力的高低，是能否運用好自由裁量權的關鍵，許多違法行為需要執法人員來評估其隱患的大小，評估其違法情節的輕重，消防業務能力直接影響到自由裁量權的行使。正確的出發點，需要有過硬的消防業務來保證得出正確的結果。所以，要正確展行自由裁量權，必須以扎實的消防業務素質為基礎。執法人員自身素質與規范行政處罰自由裁量權密不可分。因此，要加強對現有干部隊伍相關法律法規政策的理論學習，提高廣大消防干部的業務素質和執法水平，增強消防執法人員的道德修養，培養其勤政廉政為人民服務的意識和品質，減少因道德風險產生的消防行政處罰自由裁量權的濫用。

總之，規范行政處罰自由裁量權要做好監督與控制，運用自由裁量權靈活的優勢，提高行政執法效率，保障當事人的合法權益，促進消防執法規范化，維護社會的穩定。

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