城市改造過程中政府角色錯(cuò)位的探析

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，政府承擔(dān)著越來越重要的責(zé)任。本文以西安城市改造為例，分析了該地區(qū)城改現(xiàn)狀及政府角色問題，并提出建議。

關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程；城市改造；角色錯(cuò)位

一、西安城市改造現(xiàn)狀

西安作為全國城中村數(shù)量較多的城市之一，2007年開始，西安舊城改造就已高速發(fā)展并使一部分村民過上富足的生活。據(jù)西安城改辦數(shù)據(jù)顯示，截至2013年9月底，西安已有196個(gè)城中村和42個(gè)棚戶區(qū)取得改造方案批復(fù)，但6年間，大規(guī)模的城改更新了城市面貌的同時(shí)也引發(fā)巨大爭議。

（一）城改過程中的問題

問題一：開發(fā)商仍用于經(jīng)營，回遷難。據(jù)報(bào)道，10月24日，西安北郊未央?yún)^(qū)大明宮街辦北鄰，是約3年前在城中村改造中被整村拆遷的西安十里鋪村所在地。2008年前后，村北200畝地被一個(gè)開發(fā)商征走了，后來還有103畝城改用地，雖然政府文件有明文規(guī)定但還是被建成小區(qū)出售，2010年把剩下的全部拆完，到現(xiàn)在都該回遷了安置樓卻只挖了一個(gè)坑。

問題二：城改房的隱患：一些開發(fā)商資金不足、手續(xù)不全且安置樓質(zhì)量令人堪憂。許多城改開發(fā)商并不具備相應(yīng)資金實(shí)力，在拆遷安置上采取拖瞞騙，同時(shí)把手續(xù)沒有辦全的城改房推到市場套取資金，攪亂了市場。開發(fā)商手續(xù)不完備，業(yè)主有可能拿不到房產(chǎn)證，或者需要補(bǔ)交許多費(fèi)用，另外沒有土地證的城改房不能網(wǎng)簽也不能辦按揭，很多糾紛不受法律保護(hù)。西安最大安置點(diǎn)南郊曲江新區(qū)北池頭小區(qū)內(nèi)，自今年5月回遷之后，約600多戶村民安置房出現(xiàn)了墻體裂縫、大梁疏松、承重墻鋼筋裸露等質(zhì)量問題，至今仍有近百戶村民拒絕回遷。這種安置房無疑在對人們的正常生活中埋下了安全隱患。

問題三：“安置房”改為“經(jīng)適房”。拆遷時(shí)向北池頭村承諾的“可以進(jìn)入市場交易的、所有權(quán)限沒有年限限制的安置房”已被“偷梁換柱”成經(jīng)濟(jì)適用房，且其建房資金主要來源是建設(shè)銀行的公積金項(xiàng)目貸款。也就是說原本可由村民出售的安置房，變?yōu)榻?jīng)適房，這意味著經(jīng)濟(jì)適用住房購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)且購買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得直接上市交易。

（二）城改過程中參與方的博弈

首先，地方政府與開發(fā)商之間。地方政府在城改過程中另外獲得大量土地收儲(chǔ)，這也許成地方政府追求政績GDP的最好幫兇，而開發(fā)商在競爭土地開發(fā)權(quán)時(shí)，可能會(huì)以利益為誘餌，滋生一些地方官員腐敗。各自以自身利益最大化為前提，形成共謀；其次，開發(fā)商與村民之間。開發(fā)商在項(xiàng)目投資建設(shè)時(shí)始終是以獲取利潤最大化為核心，開發(fā)商要考慮到與設(shè)計(jì)單位、承建商、物業(yè)管理公司的利益關(guān)系，不得不壓低成本，而壓低成本直接影響到村民的利益，如安置房鋼筋外露、墻體裂縫等現(xiàn)象，直接影響到村民對這種安置房的認(rèn)可；最后，政府與村民之間。如果安置房出現(xiàn)問題，回遷數(shù)不高，則說明城市改造這一政策在執(zhí)行過程出現(xiàn)問題，百姓不能安居樂業(yè)則折射出該地方政府失職、無能。換句話說就是政府在這一政策執(zhí)行過程中可能存在角色錯(cuò)位。

二、地方政府在城改中的角色分析

（一）西安城改中政府存在的問題分析

在項(xiàng)目開發(fā)問題上，政府對開發(fā)商利益權(quán)衡欠缺。城中村改造屬于地方政策，有時(shí)政府在沒有拿到每年建設(shè)用地分到省里的指標(biāo)就給城改開發(fā)商在土地證上開了綠燈，只要規(guī)劃、拆遷安置等方面辦完就允許先建，最后土地這一塊等省和國土資源部每年建設(shè)用地指標(biāo)下來后再完善。由于每年建設(shè)用地指標(biāo)分到省里的數(shù)量有限，況且要優(yōu)先保證大項(xiàng)目、大工程的需求可能最后會(huì)所剩無幾，可能會(huì)使開發(fā)商拿不到土地證、無法到銀行抵押貸款，賣出去的房也辦不了按揭，無法更好回籠資金。所以，看似政府給開發(fā)商開了綠燈，并兼顧各方利益，但實(shí)質(zhì)上并沒有為開發(fā)商的利益考慮周全，可能會(huì)使開發(fā)商陷入更大的風(fēng)險(xiǎn)。

在村民的安置問題上，政府在安置工作上缺失。如家住西安北郊十里鋪村村民所說，2010年拆遷前很一般的人家每月房租也能收8000元左右，拆遷后他們每人每月過渡費(fèi)為420元。到今年7月1日滿30個(gè)月回遷樓未蓋好，按政策過渡費(fèi)應(yīng)該要翻倍，但由于開發(fā)商資金問題到現(xiàn)在仍未領(lǐng)到過渡費(fèi)。大量被拆遷的失地村民因得不到妥善安置生活水平急劇降低，甚至沒有保障，這充分說明政府未能有效落實(shí)拆遷安置工作，使被拆遷者陷入困境，屬于政府失職。

在利益訴求表達(dá)機(jī)制上，政府并沒有給民眾提供一個(gè)完善的表達(dá)自己利益訴求的平臺。筆者登錄了“西安市城中村（棚戶區(qū)）改造辦公室”網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)該網(wǎng)站的優(yōu)點(diǎn)在于有在線投訴、在線咨詢及網(wǎng)上建議，經(jīng)觀察，回復(fù)速度較快，民政互動(dòng)版下的領(lǐng)導(dǎo)信箱、紀(jì)檢信箱、征集調(diào)查這些更能直接解決矛盾沖突的版塊儼然成為擺設(shè)。且市城改辦與民眾的互動(dòng)過于簡單，且缺乏一個(gè)追蹤反饋的機(jī)制，到底問題有沒有解決，不得而知。

（二）地方政府在城改中的角色分析

1、城市改造的規(guī)劃者。如何改造？怎樣改造？這需要政府作為一個(gè)規(guī)劃者深入思考，作為規(guī)劃者應(yīng)從優(yōu)化資源配置角度來考慮，政府必須著眼長遠(yuǎn)利益和公共利益，權(quán)衡經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益，使城市改造的良性運(yùn)行，有利于城市改造兼顧公私利益、同時(shí)避免只強(qiáng)調(diào)公共利益而抹殺利益的多元性。

2、公私利益的協(xié)調(diào)者。政府應(yīng)著力搭建一個(gè)良好的對話協(xié)商平臺即一個(gè)表達(dá)自身利益訴求的平臺，如公眾參與的重要手段：聽證和公示。使開發(fā)商與被拆遷戶對等協(xié)商，通過契約的方式達(dá)成協(xié)議，按市場經(jīng)濟(jì)的法則去實(shí)施拆遷，保障雙方的交易在法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，其他則不宜進(jìn)行過多干預(yù)。

3、改造行為的許可者。這一角色是行使監(jiān)督管理職權(quán)的需要，也是展示政府是作為一個(gè)宏觀掌控者的把控全局的需要，從宏觀上保護(hù)被拆遷人和拆遷人雙方的合法權(quán)益，維護(hù)公益、保護(hù)私益并保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。

4、改造過程的保障者。政府應(yīng)在有關(guān)法律條例的支撐下，對改造方以及整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，對城市改造各個(gè)參與方的行為進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而保障改造過程的順利進(jìn)行，并保障各方的合法權(quán)益。

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