重新認識小城鎮大戰略

中國在1980年代提出小城鎮大戰略。從目前情況看，小城鎮符合中國發展需要，但發展并得不好，這已經成為一對越來越突出的矛盾。

小城鎮是個好東西

小城鎮與生俱來的特性顯示，它更加符合中國的需要，更加符合新型城鎮化的要求。

首先小城鎮更加利于發展內需型經濟。100個經濟較強鎮的產業結構調查結果顯示，其主要產業為農產品加工、商貿流通、建筑業、工業、旅游等，除少部分鎮屬于工業型外，大部分鎮屬于內需型產業。發展小城鎮不會加劇中國經濟結構越來越向外化。

第二，小城鎮更加有利于城鄉統籌。小城鎮是農村的中心，為農民提供公共服務和商業服務，帶動農村發展的作用比城市更直接。百鎮調查結果顯示，這些小城鎮解決了將近60%以上本地農民的就地就近由第一產業轉為二三產業。

第三，小城鎮更有利于區域協調發展。云南等西部省份，大城市發展程度不如東部省份，但通過發展特色小城鎮，推進了城鎮化。

第四，小城鎮更加節能。北京市人均汽油消耗量是浙江經濟最發達小城鎮人均汽油消耗量的7倍，小城鎮不用消耗大量能源就能很好地解決出行問題。小城鎮建筑能耗也低，小城鎮多是低層建筑，大城市多是高層建筑，高層建筑是低層建筑能耗的1.5倍。

第五，小城鎮更加環保。小城鎮污染排放小，也容易處理。監測數據顯示、北京、上海等特大都市周邊小城鎮的空氣質量、水質、噪聲都比市內好得多。

第六，小城鎮成本更低，不用建設高架橋、地鐵等高投入的基礎設施就能滿足生產生活需求。房價、物價、交通費等便宜，適宜工薪階層生活可避免大城市中產生的社會不滿和矛盾。

雖然小城鎮是個好東西，尤其對當今的中國而言，但是非常遺憾，中國小城鎮發展得不好。中國小城鎮人口（本文所指小城鎮不含縣城）占城鎮總人口的比重一直比較低，只有20%多，最高時，21世紀初曾達到過27%。最近幾年甚至出現了下降，2010年下降到24%。

這個趨勢很不好，發達國家越到城鎮化后期，小城鎮人口比例越高，而拉美等中等收入陷阱國家小城鎮發展得不好，越來越大城市化。

中國建制鎮有17000多個，人口超過10萬人的僅有56個，主要分布在珠三角、長三角。中國小城鎮尚未形成人們穩定居住的場所，屬于半成品的城鎮化，基礎設施不全、公共服務落后、人居環境差，小城鎮人口流向城市的現象普遍。另外，許多小城鎮正在逐漸失去特色、失去傳統文化和美麗風貌。

小城鎮發展不如城市并不是世界普遍規律。在許多發達國家，小城鎮是城鎮化的主要載體。德國非農人口高達97%，其中70%的城鎮人口居住在2萬人以下的小城鎮。美國65%的人口居住在小城市和小城鎮。同時這些國家的小城鎮是城鎮化的高端，小城鎮不僅基礎設施和公共服務水平與城市相同，而且許多小城鎮的人居環境比城市還好。小城鎮中居住的人群往往是中產階層和富裕階層。這些情況與中國完全相反。

中國小城鎮為何發展不好

首先是塔式級別化的行政體制。這是制約中國小城鎮發展的最大原因。中國省-市-縣-鎮的塔式級別化行政體制，首先會造成上下級行政體之間資源分配不公，更嚴重的是這種塔式級別化行政體制促使優秀資源向上一級行政單元集聚。

例如一個鎮上的企業發展到一定程度，往往不愿意留在鎮上，而是搬到縣里去，再發展，它還要搬到地級市甚至省會城市。優秀人才也是如此。市場經濟的缺陷就是強弱分化，而塔式級別化行政體制推波助瀾了強弱分化。中國城鎮的“政治級別”與“經濟人口規模”形成了正比關系，任何一個省會城市的規模都大于該省的地級市規模，以此類推。鎮位于塔式級別化行政體制的最低端，很難積聚并留下優秀資源。

與中國不同，歐美國家行政體制扁平化，是小城鎮發展的重要原因之一。美國加州州政府所在地薩克拉門托只是一個小城市，人口規模遠遠不及州內的洛杉磯、舊金山等世界級大城市，這些大城市也沒有什么行政級別。許多世界著名大學和企業并不在大城市，而是在小鎮上。而我們很難想象清華大學、北京大學設在山西省或河北省的某個小鎮上。塔式級別化的行政體制也是中國城鄉差距難以消除的深層次原因之一。

第二個原因是小城鎮缺乏內生發展動力。城市發展機制是通過依靠房地產開發這個平臺將內部和外部資金輸入到城市的基礎設施建設上。而小城鎮土地以集體建設用地為主，不可以流轉開發，鎮里其他村的村民也得不到鎮上的宅基地。實際上是封閉的村莊建設機制，要素不能流動。因此鎮沒有建設資金的積聚機制，沒有內生動力。

第三個原因是缺乏國家的支持政策。小城鎮大戰略停留在口號，國家扶持小城鎮發展的政策很少。國家的基礎設施建設資金和政策支持，對城市有，對農村也有，而對小城鎮的卻相對空白。

擴權強鎮

促進小城鎮發展，支持政策是一個要因，但是更重要的是機制改革。

一是緩解塔式級別化行政體制的弊端，實施擴權強鎮。塔式級別化的行政體制我們相當長的時期里是很難改的，但可以緩解和弱化其問題。現在一些省推行擴權強鎮，將重點鎮作為職能完整的行政體，賦予獨立的財稅、土地、規劃建設管理以及人事等權限，增強發展自主性。健全機構，擴大編制，提高社會管理和公共服務能力。對發展較好的重點鎮，賦予縣（市）級，促進區域內行政管理扁平化，增強競爭性。

二是改革農房建設體制，培育小城鎮內生發展動力。打破宅基地只能在村內分配的機制，建立宅基地跨村入鎮分配機制。在鎮區規劃農房新區，符合條件的農民可以在鎮上分到宅基地。農民自愿，農民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持獨家獨院。政府負責規劃管理和基礎設施建設，中央財政對基礎設施建設予以支持。通過這種機制，逐步集聚人口和資本，帶動小城鎮建設，促進第三產業發展。

三是建立以鎮為中心的農民生活圈建設機制。農民的生活活動只有一部分在村里，許多活動是在鎮上，如購物、休閑娛樂、會友、教育、醫療等。以小城鎮為中心的農民生活圈為對象，綜合考慮農民生活整體需求，建立鎮村統籌的規劃建設機制。將小城鎮基礎設施和公共服務及商業服務設施建設納入中央支持新農村建設的范圍。

四是推進房地產稅征收的實施。目前中國地方財政主要依賴于工業，但工業強鎮只能是少數，不可能1.7萬個鎮都以發展工業為主，因此目前大部分鎮財政收入薄弱。推進房地產稅的征收，一定程度可以促進地方財政收入均等化，同時也使地方政府的精力從招商引資向提高人居環境轉移。

五是研究制定國家支持小城鎮政策。應建立中央支持小城鎮基礎設施建設傾斜性資金。提高土地出讓金、城市建設維護稅、配套費、耕地占用稅等征收稅費所返還小城鎮的比例，或全部留給小城鎮。增加重點鎮用地指標。拓寬小城鎮融資渠道。

（作者為住房和城鄉建設部村鎮建設司司長）