決策體制與智庫發(fā)展

在2008年次貸危機(jī)爆發(fā)前夕，美國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)已現(xiàn)疲態(tài)，大選拉開帷幕，華盛頓K街上的大小智庫愈發(fā)活躍。“美國經(jīng)濟(jì)也許正在減速，但是華盛頓的思想產(chǎn)業(yè)卻在蓬勃發(fā)展。”《紐約時(shí)報(bào)》這樣描述，在華盛頓舉行的會議多了，政策文件多了，外界對政府的影響也多了。

事實(shí)上，當(dāng)時(shí)大多智庫都在為總統(tǒng)競選運(yùn)動提供政策參謀服務(wù)。希拉里正在從布魯金斯學(xué)會、外交學(xué)會和成立不久的美國新安全研究中心那里獲取專業(yè)支持；奧巴馬不僅有來自戰(zhàn)略與國際問題研究中心的顧問，還有來自布魯金斯學(xué)會的顧問；麥凱恩則一直與美國企業(yè)研究所和外交學(xué)會保持密切聯(lián)絡(luò)。

“美國政黨的主要精力都在選舉上，決策并非其所長，需要專業(yè)的政策咨詢機(jī)構(gòu)，也就是智庫，來提供政策意見支持，因此美國的智庫特別發(fā)達(dá)。”5月14日，在中國人民大學(xué)重陽金融論壇上，中國社科院政治學(xué)研究所所長房寧向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者分享了多年研究工作中所觀察到的決策體制與智庫發(fā)展規(guī)律。

他表示，不同國家政策決定機(jī)制的差異，使得政策咨詢機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)和發(fā)育程度各異；戰(zhàn)略機(jī)遇期，中國更需要職業(yè)化的現(xiàn)代智庫。

“智庫學(xué)者”與“普通教授”

“‘智囊’這個(gè)詞語在中國漢代就出現(xiàn)了，但在今天的中國，‘智庫’還是一個(gè)較新的話題。”房寧認(rèn)為，智庫問題研究有別于一般社會科學(xué)學(xué)術(shù)研究，智庫建設(shè)不能一概而論，首先要清楚與傳統(tǒng)社會科學(xué)研究的區(qū)別。

傳統(tǒng)社會科學(xué)更多研究說法，形成文論；而智庫更多研究想法和做法，形成策論。“傳統(tǒng)的社會科學(xué)基本上是以研究知識為主的。現(xiàn)在不少人搞研究、出成果，主要方式就是‘拍腦門’、‘查資料’、‘編材料’，這樣的學(xué)者最多也就是個(gè)‘普通教授’。”房寧表示，“智庫學(xué)者”需要研究實(shí)際問題，以研究實(shí)際做法、產(chǎn)出政策產(chǎn)品為主。智庫研究的第一步就是提出問題，然后是解決問題和評估政策。

“智庫學(xué)者”一般由政治家、企業(yè)家、媒體人和專家共同組成，以保證戰(zhàn)略性與實(shí)效性并重的智庫產(chǎn)品生產(chǎn)線對政府和公眾產(chǎn)生影響。與長篇論述型的一般社會科學(xué)研究不同，智庫學(xué)者依賴長期戰(zhàn)略性議題跟蹤，在現(xiàn)實(shí)問題和委托項(xiàng)目中快速確定最具價(jià)值的選題，以迅速和簡潔的方式完成研究與咨詢。

“中國的政策研究機(jī)構(gòu)體系較為復(fù)雜。按照中宣部的說法是五路大軍，包括了高校的社會科研研究者、社科院系統(tǒng)、政府研究機(jī)構(gòu)、黨校和官員以及部隊(duì)研究者。”房寧認(rèn)為，與歐美已經(jīng)較為成熟的建設(shè)體系相比，中國的大多政策研究機(jī)構(gòu)距離職業(yè)化現(xiàn)代智庫還有一段距離。

“最大公約數(shù)”與表決

現(xiàn)代智庫發(fā)源于歐洲，以英國和德國為代表的歐洲智庫發(fā)展起步較早，二戰(zhàn)后美國后來居上。從1907年美國第一家現(xiàn)代意義智庫創(chuàng)立到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，美國的智庫不過20多家，而20世紀(jì)下半葉美國智庫激增到2000多家，“二戰(zhàn)”后40年大約是此前40年的100倍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)今美國智庫數(shù)量幾乎占了世界總量的一半。

房寧認(rèn)為，美國智庫的發(fā)展與其政黨作用、政府決策體制直接相關(guān)。美國是一個(gè)選舉國家。在這種制度下，其政府決策分工實(shí)際是政客和智囊兩部分。“政客基本上是選舉專業(yè)戶。里根總統(tǒng)時(shí)期曾有個(gè)笑話說‘美國沒有總統(tǒng)，只有一個(gè)住在白宮里的演員’”。房寧認(rèn)為， 美國的官員和美國的政治家是不熟悉政策的，需要依靠所在政黨以及相應(yīng)的智庫提供決策支持。

政客負(fù)責(zé)選舉，智庫提供政策支持，這樣的決策機(jī)制使得美國智庫空前繁榮，學(xué)者可以在智庫和政府之間轉(zhuǎn)變角色，“旋轉(zhuǎn)門”得以出現(xiàn)。以前國務(wù)卿康多莉扎·賴斯為例，她在卸任后來到斯坦福任教，實(shí)際為斯坦福大學(xué)胡佛研究所服務(wù)。布魯金斯學(xué)會被稱為“民主黨的流亡政府”，胡佛研究所被稱為“共和黨的影子內(nèi)閣”，但是兩者并非僅為黨派政客服務(wù)。

而歐洲則不同，政黨需要制定出臺政策，有專門為其服務(wù)的智庫。“政黨越發(fā)達(dá)的地區(qū)，智庫越不發(fā)達(dá)。”同濟(jì)大學(xué)國際與公共事務(wù)研究院執(zhí)行長王義梔說道。他曾作為中國駐歐盟使團(tuán)外交官在歐洲工作多年，稱“德國等歐洲國家也有智庫，但他們很少超越政黨意志”。

“美國的決策體制可以認(rèn)為是智庫研究報(bào)告治國。”中國人民大學(xué)重陽金融研究院研究員賈晉京說道。他表示，美國能夠?qū)φ咂饹Q定作用的是議會層，他們的政策建議往往取決于智庫研究報(bào)告，議會決策往往在智庫提供的幾個(gè)方案中進(jìn)行表決。“表決很多時(shí)候是一種零和游戲，是沒有辦法中的辦法。”房寧補(bǔ)充道。

“中國的很多官員長期從政，本身就對政策很熟悉，此外還有專門研究政策的政府機(jī)構(gòu)。政策制定大都是幾個(gè)部級單位各自出一組研究者，分頭組織調(diào)研，再集中反復(fù)修改多次。整個(gè)的利益表達(dá)、博弈以及最后的綜合，都在舉手前完成了。”房寧認(rèn)為，中國決策體制遵循一種“最大公約數(shù)”的原則，與西方的“表決”方式不同。

這種“最大公約數(shù)”原則下產(chǎn)生的政策，多數(shù)以紅頭文件的形式出現(xiàn)。賈晉京表示這種紅頭文件方式包含了前置的利益博弈，文件形成的過程完成了利益表達(dá)。

“中國無非和美國決策程序不太一樣，體制不太一樣，美國就好像在一個(gè)透明的玻璃柜子里決策，我們也不是在黑箱里決策，我們是在充分協(xié)商基礎(chǔ)上的決策。”房寧說。

中國的決策機(jī)制使得智庫機(jī)構(gòu)天然具有體制內(nèi)和體制外兩種屬性。他認(rèn)為，二者發(fā)展各有側(cè)重點(diǎn)，體制內(nèi)智庫通過體制改革增強(qiáng)活力、提高效率，體制外智庫可以通過靈活的選題機(jī)制撬動體制內(nèi)的政策通路。

戰(zhàn)略時(shí)代的決策支持

恩格斯曾說，社會需要比十所大學(xué)更能推動科學(xué)的發(fā)展。房寧認(rèn)為，當(dāng)前中國已經(jīng)處于“戰(zhàn)略時(shí)代”，對智力平臺的需求愈發(fā)明顯，“未來中國將是一個(gè)對智庫要求很多的社會”。

“中國已經(jīng)成為一個(gè)世界性的國家，世界和中國的關(guān)系太密切了。”房寧表示，當(dāng)前中國面對的外交內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)政治、文化社會等各方面事務(wù)均呈現(xiàn)復(fù)雜化特點(diǎn)，依靠直覺和經(jīng)驗(yàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“中國的發(fā)展必須建立在人類知識的基礎(chǔ)上，建立在人類實(shí)踐的基礎(chǔ)上”。

他認(rèn)為，“戰(zhàn)略時(shí)代”科學(xué)決策復(fù)雜化，需要一個(gè)科學(xué)化的智力支撐。“過去依靠少數(shù)政治家的天賦、經(jīng)驗(yàn)甚至豪賭來做決策的時(shí)代已經(jīng)過去了，如今需要的是現(xiàn)代化的決策方式。”

正如十九世紀(jì)末、二十世紀(jì)初，伴隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，以及全球化的發(fā)展，德國的漢堡世界經(jīng)濟(jì)研究所、美國的卡內(nèi)基國際和平基金會、英國的皇家國際事務(wù)研究所等一大批歐美老牌知名智庫應(yīng)運(yùn)而生一樣，中國社會對智庫的需求也源自于經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

“它們是時(shí)代的產(chǎn)物，迎合社會的需求，而今天的中國也有這樣的強(qiáng)大需求。”房寧認(rèn)為，中國的發(fā)展將越來越需要和依靠于智庫。用官方和政治的語言來說，就是需要決策的科學(xué)化、民主化，需要集思廣益，需要廣泛征求意見，而且需要對社會各方面的利益、訴求、意圖進(jìn)行梳理、歸納，去粗取精，去偽存真，民主集中，再集中成國家的智慧，或者把民智民力集中和轉(zhuǎn)化為國家的意志、國家的力量和國家的行為。

房寧曾于2010年9月和2013年4月兩次進(jìn)入中南海講學(xué)。房寧認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)層越來越注意民主決策和科學(xué)決策，將與未來中國職業(yè)化現(xiàn)代智庫的發(fā)展密切相關(guān)，“中央和部委向我們征求意見，都是在問策，問的都是最現(xiàn)實(shí)的問題，智庫就是要為這些最實(shí)際的政策問題提供決策支持。”

（本刊見習(xí)記者鄭思遠(yuǎn)對本文亦有貢獻(xiàn)）