博弈不動產統一登記

不動產統一登記制度已是箭在弦上。

按照3月26日國務院辦公廳發布的關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責整合應于2013年4月底前完成，但《財經國家周刊》記者從負責部門中編辦獲悉，直至目前，這一工作仍在協調當中。

另據通知要求，由國土資源部、住房和城鄉建設部會同國務院法制辦、國家稅務總局等有關部門負責，需在2014年6月底前出臺不動產登記條例，實施不動產統一登記制度。國土資源部目前正在組織條例的起草工作，并已制定出明確的任務分段時間表，但各部門聯合起草小組尚未組建，留給各相關部門起草、征求意見、修改完善到正式出臺的時間只有1年。

多位參與過相關立法研究的學者表示，不動產統一登記是大勢所趨，這對發展市場經濟、維護不動產交易秩序、保障不動產交易安全十分必要。且物權法頒布時間已6年有余，各部門已形成各自的登記規章，地方不動產統一登記的實踐經驗也比較豐富，目前制定統一的不動產登記條例的時機已經成熟。

“目前主要的難題可能是由誰作為主導部門?！币晃粎⑴c過《物權法》起草的專家說，當前關鍵其實不是部門之間“你統我還是我統你”，而應該先協調起草不動產登記條例，先把各個地方的不動產登記統一起來。

“協調”之難

中國現行不動產登記分屬不同管理機構。住房和城鄉建設部門負責房屋所有權登記；國土資源部門負責集體土地所有權、國有土地使用權、集體建設用地使用權和宅基地使用權登記；農業部門負責耕地、草地承包經營權登記；林業部門負責林地所有權和使用權的登記；漁業部門負責水面、灘涂的養殖使用權的登記；海洋部門負責海域、無居民海島使用權的登記。

這種登記模式形成于計劃經濟時代，但隨著市場經濟的發展，許多弊端凸顯。諸如，因重復登記、遺漏登記、錯誤登記引發多起行政復議或訴訟，因分散登記導致房屋、土地雙重抵押融資增加金融風險等等。

早在2007年物權法出臺前的起草、審議過程中，不動產統一登記制度便呼聲甚高，但由于各主管部門之間意見難以協調，立法者為減少阻力、盡快通過《物權法》，只原則性規定“國家對不動產實行統一登記制度”，而將不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法等具體難題，交由至今缺位的“法律、行政法規規定”。

物權法自立法籌備到正式出臺，歷時13年和八次審議。參與專家認為，13年都沒有解決的不動產統一登記難題，要在接下來一年時間內解決，絕非易事。

在3月26日國務院辦公廳發布的通知中，并未具體明確不動產統一登記將來由哪個部門負責。在受訪人士看來，分散登記和多頭管理是不動產登記條例制定面臨的頭等難題，前期的職責整合任務已經延時，可見協調難度之大。

國土資源部政策法規司司長王守智告訴《財經國家周刊》記者，目前國土資源部正在積極組織不動產登記條例的起草工作。據悉，該部已經形成了條例的起草研究方案，確定了起草的進度安排，設立了起草研究小組和專家指導小組。

另一大不動產登記部門住房和城鄉建設部，記者與該部房地產市場監管司負責人聯系，該人士回應稱沒有參與相關工作。記者另從接近該部的人士處了解到，此前，該部并未同意有關方面將其房地產市場監管司下設的負責房產登記的產權處劃走。

除了上述難題，有法律界人士認為，不動產登記條例的制定還面臨著法律模式不統一的問題。物權法第9條規定了一般登記原則，即登記要件主義，不登記不生效，但第127條又規定了一個例外情況，農村土地承包經營權自合同生效時設立，采取登記對抗主義，即自愿登記。

美國農村發展研究所律師吳曉暉認為，農村土地承包經營權的確權到戶登記是未來不動產統一登記制度建設需要長期完善的問題。按照今年中央一號文件的要求，5年內完成約2億農戶和10億左右宗地的承包經營權確權到戶任務十分艱巨。

“關鍵不在誰統誰”

按照國土資源部制定的時間表，在今年7月底前要完成不動產登記條例的建議稿及起草說明。

早在2004年，國土資源部相關機構就已經開展了不動產登記立法研究，并起草了不動產登記法建議稿的國際版與國內版。

在5月16日該部舉辦的不動產登記研討會上，國土資源部土地礦產法律事務中心產權產籍處處長劉燕萍表示，在物權法頒布實施后，國土資源部法律中心開展了一系列的不動產統一登記制度的調研和課題研究，起草了土地統一登記條例建議稿、不動產登記法建議稿等。

另有接近住建部的人士透露，早在2007年，住建部的前身建設部也做過不動產統一登記的立法研究，并形成了不動產登記條例征求意見稿。

國土資源部近年開展了全國土地登記信息動態監管查詢系統的建設，部署開展了一些土地統一登記試點，比如重慶、廈門、陜西高陵縣、成都市等。劉燕萍表示，這些試點地區的不動產統一登記，基本上是以土地為核心，將房屋、承包地等登記信息整合，形成統一的登記系統。

《財經國家周刊》記者了解到，目前國土資源部正在力推建立以土地登記為核心的不動產統一登記制度。力求做到如下“統一”：統一的不動產登記程序，實現登記申請、審核、注冊登記、核發證書的統一；統一的不動產登記簿和權利證書，使不動產物權權利義務更明晰，證書動能作用更突顯；統一的不動產登記效力，確定科學且明確的統一登記效力規則；統一的不動產登記信息系統，實現不動產登記信息的統一監管、查詢、應用和服務等。

中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國表示，不動產就是指土地及土地上附著物，土地是中心。土地上的特許物權的登記，比如礦業權、林業權、漁業權、水權、水役水務權等，要納入統一的不動產登記，但與特許物權掛鉤的特許經營權的經營行為可以由相關部門進行管理。

參與過物權法起草的清華大學法學院副教授程嘯則認為，中國實行的是土地的公有制，應摒棄將不動產登記僅僅作為一種行政管理手段的狹隘認識，可將不動產登記的職責與不動產的行政管理機關相分離。

“真正的統一可能是地方的，比如北京市下邊的各個區縣的登記機構的合并統一才是最重要的，這才和民事主體利益密切相關?！背虈[認為，可以在地方設立獨立的不動產登記機構，整合登記職能，能夠直接、有效保障不動產交易安全和不動產權利人的權利。

“不動產登記條例制定，關鍵不在大家互相爭來爭去誰統誰，而是為真正有意義的地方登記機構的統一提供制度保障?！背虈[說。

雖然有相關規章和實踐經驗基礎，但由于不動產登記條例涉及內容眾多，包括登記基本原則、登記機構設置、登記簿制作使用、申請受理審查、登記錯誤以后的賠償責任等等，且從組建起草班子、到形成草案、再到征求意見、審議等還需要很長的時間，所以程嘯認為，當前條例制定的時間“太緊張了”。