放權前傳

行政審批制度改革作為新一屆國務院使出的改革第一槍，劍指中國最核心又敏感的地方。

2001年，國務院正式啟動行政審批制度改革，迄今已12年，經過6輪改革，共取消和調整2497項審批項目，下放、調整率達69.3%。

但這一成果仍不能滿足社會各界所需，公眾仍普遍反映“政府管得太多”。

“審批制度改革之后，又以登記、備案、年檢、認定、監制等形式，變相設置審批事項，國務院法制辦曾經清理過，發現有90多個名稱，實際上都是審批。”中國社科院法學所憲法與行政法室主任、曾任國務院行政審批制度改革專家咨詢組成員的周漢華說對《財經國家周刊》記者說。

“這十多年來的改革并不好做。審批改革是動人家飯碗的事情，所有的機關維護審批權的積極性超過任何的權力，因為每一道審批后面都是一個產業鏈。很多機關的審批被拿掉了，依附其審批的事業單位，就失業了。”周漢華說。

周漢華以車檢為例指出，“如果把車檢取消，車檢所就卷鋪蓋回家了，我國全部車輛每年檢一次，這是一個產業鏈。”

以往的改革程序一如本輪改革，先由各個部門進行自行梳理，然后上報哪些是要改革取消下放的，哪些是要保留的，并附上保留理由。

“如果有不報上的部分，就算做取消，不允許再行政審批了。以報上來的為主。”中國政法大學教授、原國務院行政審批制度改革領導小組專家組顧問、張樹義對《財經國家周刊》記者說。

上報之后是審核。“當時專家、審改辦與被改的部門各坐一邊，互相吵得很厲害。各部門都在想各種辦法，來保住自己的審批項目，并會找各種理由支持。”張樹義表示。

他記得，當時在審核司法部的項目時，司法部堅持保留律師資格審批項目。按照行政許可法的基本精神，凡是行業自己能夠自律的，不應由行政部門來管理。“完全可以由律師協會來掌管律師資格的許可，但是司法部堅持保留了。”張樹義說。

2004年7月1日，行政許可法實施，行政審批制度改革邁入了實質階段。

行政許可法第12條規定了涉及國家安全等六類事項可以設定行政許可，13條又規定，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設行政許可。

由于行政許可法的出臺，政府要想審批，必須要按照其規定的程序進行。

不過，中國政法大學教授應松年對《財經國家周刊》記者說，“當年的設想后來被沖得七零八落，出現了各種突破行政許可法的做法。”

這位行政法學領域的泰斗級人物向記者舉了個例子，道路交通安全法明確規定了機動車上路必須取得牌照，以及相應取得牌照的條件，而許多地方政府卻頒行“禁摩”、“限行”令，“這都有違背行政許可法之嫌。因為按照行政許可法的規定，地方政府無權設定應由全國統一確定的行政許可事項，也無權在國家設定的行政許可事項上增設條件。”

另外，“非許可審批”大量出現，以登記、核準等名字，行審批之實，也規避了行政許可法的程序。

“現在中央文件都說不清這個問題了，‘許可’是個法律詞匯，以前審批，核準，登記等詞匯，本來都是‘許可’下面的子項。但是后來的‘非許可審批’，蓋過了‘許可’的提法，但這些都不是法律詞匯，這是法律概念上的混淆。”周漢華說。

應松年說，行政許可法的頒行是中國行政審批制度改革的一個階段性成果，而且是最重要成果。但前面的道路還很漫長，已明確取消的行政審批項目要防止其死灰復燃；要再設定行政許可審批項目必須經過嚴格的評價程序；未取消而保留的行政審批項目也需明確，有些項目不是因為其合理而保留，而是階段性保留，它們還面臨著在市場經濟面前為自己的生存進行辯護的命運。