中國應推三級分稅制

2013年8月1日之后，“營改增”將按“1+6”方案框架推向全國并將適時擴大行業覆蓋面，必然倒逼整個財稅體制的深化改革與央地財稅關系重構。

十八大后的整體改革設計工作，有望按慣例于下半年召開的三中全會上形成指導性文件。把財稅服務經濟發展全局的深化改革任務，需要落實為路線圖與時間表，尤其是央地財稅關系的中長期優化重構思路，亟需予以廓清。

近年來，“地方隱性負債”、“土地財政”、“基層財政困難”等問題，使1994年推行的分稅制飽受批評。其實，問題的根源絕非分稅制的推行，而是因為省以下至今遲遲不能真正進入分稅制狀態，實際淪為五花八門、復雜易變、討價還價色彩還較濃厚的分成制與包干制，不能適應市場經濟目標模式。

省以下分稅制遲遲不能真正貫徹，是因為省以下還有市、縣、鄉鎮，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五級，如何依二十個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術上是無解的。是故，1994年以來實際僅在中央和省之間維系了分稅制框架的基本規范，而省以下未能落實。往前看，出路在于逐步推進“鄉財縣管”和“省直管縣”，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

按照三級框架深化分稅制改革、重構和優化央地財稅關系，必須以合理界定各級政府職能即“事權（支出責任）”為始發環節，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規范、完整、透明的現代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以因素法為主的轉移支付和必要的生態補償式的地區間橫向轉移支付。這一體制安排如能到位，將使中國所有地區包括欠發達區域推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配，在國家長治久安的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗境況。

為推進以上體制框架，可以并應盡快做的事項有：由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權（支出責任）明細單，列明各自專享事權以及共擔事權的共擔方案，并漸進優化與細致化；盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關”、“金審”、“金農”、“金盾”等政府信息系統建設工程的聯網和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協作調控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺；積極形成各級政府資產負債表和公共部門財務報表體系，配合今后的公共債務風險防控體系建設和公共財政建設。

結合短期可做應做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾，需安排過渡方案，不排除在流轉稅領域區別對待開掘消費稅的潛力空間，把優化生產、消費結構的意圖與增加地方政府稅源相結合；資源稅改革應以更大決心抓住煤炭市場價位自然回調的寶貴時機，推行從價機制，并拉動新一輪稅價財聯動配套改革，理順基礎能源產品比價關系與價格形成機制；房產稅應積極穩妥擴大試點范圍，積累經驗徐圖進展；環境稅改革應在“十二五”期間推出一輪實際動作；個稅應創造條件實行分類與綜合相結合，加上按家庭瞻養因素調整扣除等等。地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑒國際經驗結合地區情況走向規范化，納入預算體系管理。

此外，需以信息系統和預測能力為支持，積極編制和發展完善中期滾動預算，在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統籌調節，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結合配套改革和加強管理，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。應大力強化和優化中央、省兩級自上而下的轉移支付，提高一般轉移支付比重，整合專項轉移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續加大力度的同時，需要更加注重機制創新與合理激勵形成財政可持續性。

地方政府需從全局視野認識理解前述勢在必行的財稅改革，積極與中央層面互動優化可行方案，在某些必要的領域，可先行先試開拓創新。

（作者為財政部財政科學研究所所長）