現(xiàn)代日本社會保障制度的歷史探析

【摘 要】日本社會保障制度在日本經(jīng)濟發(fā)展及國民生活質(zhì)量提升方面做出了舉世矚目的貢獻。然而，隨著當今經(jīng)濟社會形勢的轉(zhuǎn)變和老齡化時代的來臨，日本社會保障制度體系尤其是養(yǎng)老保障制度面臨巨大沖擊，就社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展，日本當局做出了不懈努力。縱觀日本社會保障制度發(fā)展歷程，經(jīng)歷了70余年的萌芽、30年左右的構(gòu)建和20余年（本文材料截至2000年）的改革三個大階段，而每個階段的推進都有著深刻的社會背景。社會保障制度不斷完善的過程，也是不斷應(yīng)對經(jīng)濟社會形勢挑戰(zhàn)的成果。

【關(guān)鍵詞】社會保障制度 萌動 構(gòu)建 老齡化 改革

【中圖分類號】D912.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）28-0184-04

現(xiàn)代日本的社會保障制度在“二戰(zhàn)”前經(jīng)歷了70余年的萌動階段，直到戰(zhàn)后才真正步入確立和發(fā)展時期，經(jīng)過60余年的建設(shè)和發(fā)展，日本已經(jīng)形成了一套比較復雜和完備的社會保障體系。現(xiàn)代日本社會保障制度的構(gòu)建伴隨著日本經(jīng)濟的高速發(fā)展，兩者齊頭并進，相輔相成。從人均壽命的提高上來看，日本男女的人均預期壽命分別從1947年的50歲和54歲大幅增加到1995年的76.4歲和82.8歲，可見其為社會作出了重要貢獻。現(xiàn)代日本社會保障制度的形成有著深刻的歷史、文化與社會經(jīng)濟背景。本文將分五個階段（為了文章層次推進，將改革階段拆分為三個具體階段）來具體展現(xiàn)不同時期的日本社會保障制度。

一 社會保障制度的萌動時期（1868～1945年）

日本現(xiàn)代意義上的社會保障制度建設(shè)開始于第二次世界大戰(zhàn)之后，在此之前的醞釀過程被稱為“社會保障制度的萌動時期”。從明治維新起，一直到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，這個過程持續(xù)了70余年。在日本近代社會保障制度的萌芽過程中，日本壟斷資本主義急速發(fā)展并逐漸走上對外殖民擴張的道路，軍事獨裁資本主義色彩濃重。

在明治維新打開日本近代史大門之后，隨著資本原始積累進程的不斷推進，土地不斷集中于大地主手中，大量農(nóng)民成為一無所有的勞動力供給者。面對生存環(huán)境的惡化，農(nóng)民運動不斷出現(xiàn)。為了維護統(tǒng)治，明治政府一方面采取高壓政策，限制民眾政治活動；一方面采取溫和政策，救災濟貧。在此背景下，明治政府于1874年頒布《恤救規(guī)則》，明確了國家對于救貧的責任，但因當局完全出于政治目的，規(guī)定的救濟條件苛刻，救濟對象過于狹窄，救濟水平過低，現(xiàn)實作用不大。

自從20世紀初日本進入壟斷資本主義階段后，失業(yè)人口的劇增和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變動帶來的貧困問題，使得日本社會再一次出現(xiàn)劇烈動蕩和不安，日本政府特此設(shè)置“社會事業(yè)調(diào)查會”。隨著日本軍國主義路線的確定，國內(nèi)外戰(zhàn)爭不斷，戰(zhàn)爭規(guī)模也越來越大。政府一方面為了滿足戰(zhàn)爭對人力資源方面的需求，另一方面為了醫(yī)治戰(zhàn)爭對引起的社會問題，維護統(tǒng)治，根據(jù)調(diào)查會1929年制定的《救護法》草案，議會審議通過《救護法》。經(jīng)過民眾兩年多的努力，終于步入《救護法》時期，結(jié)束了歷時58年的《恤救規(guī)則》時代。救濟費用由基層政府負擔，國庫給予適當補貼，救濟對象和救濟種類增加了醫(yī)療、生育和小本生意救助等。但是，出于政治目的考慮，還是規(guī)定對于那些違抗法令、煽動社會運動的人不予救助，體現(xiàn)出戰(zhàn)時體制下對民眾自由進行嚴格控制的特征。20世紀初，日本還頒布法律對礦工、工場和船員等對國家有特殊意義的行業(yè)進行勞動災害補償，但大多保險范圍狹小，保險水準低下，存在很大的局限性。1937年，日本政府又頒布了支撐日本軍國主義的一項重要法律《軍事扶助法》，以解決戰(zhàn)爭帶來的社會問題。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前，日本實施的其他較有代表性的保險制度有：20世紀20年代的《健康保險法》、30年代的《國民健康保險法》和40年代的《勞動者年金保險法》。

二 社會保障體系的構(gòu)建階段（戰(zhàn)后到20世紀70年代后期）

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，根據(jù)聯(lián)合國協(xié)議，美軍進駐日本，協(xié)助日本推行社會民主主義建設(shè)。1945年，美國占領(lǐng)軍司令部頒布了《關(guān)于發(fā)展救濟和福利的計劃》，方案中確立了“沒有等級差別，人人平等”的民主原則。日本不得不依照其建議先后在1946年、1948年和1949年頒布《生活保護法》、《兒童福利法》和《殘疾人福利法》，開啟了日本從戰(zhàn)時帶有軍國主義色彩的救貧體制向近代民主的社會保障制度轉(zhuǎn)換的大門。這一時期的日本明顯受到西方福利國家思潮的影響，在社會經(jīng)濟大發(fā)展的情況下，憑借高效的集權(quán)措施，走大福利的道路。

1.社會救助的確立、規(guī)范以及發(fā)展

在美國的壓力下，1946年5月日本頒布《生活保護法》，實行民主化原則，不管救助對象是否具備勞動能力以及勞動對象的身份如何，只要其生活水準低于最低保障線，國家就應(yīng)予以救助。1950年，根據(jù)實際出現(xiàn)的問題，又對《生活保護法》做出全面修改，明確指出其目的在于保護國民的生存權(quán)，并將生存權(quán)的內(nèi)容實質(zhì)化和具體化，同時在操作方面實現(xiàn)責任分擔明確，實施范圍具體。關(guān)于社會救助方面的規(guī)范不僅為20世紀60年代的經(jīng)濟發(fā)展營造了良好的環(huán)境，也為20世紀60年代的社會保障制度發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。直至世紀70年代前期，日本經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展，社會救助也相應(yīng)地進行了調(diào)整并發(fā)生著改變。為了追求人權(quán)意識上的公平和公正，在社會救助制度中應(yīng)景地導入根據(jù)物價浮動和生活水準變動，隨時調(diào)整救助標準以及對特別對象采取特別措施的制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，工薪階層的壯大，國民整體的收入水平上升，日本對社會救助的投入雖然大幅度增長，但其所占社會保障的比例卻在減少，因此出現(xiàn)對社會救助投入減少的現(xiàn)象。

2.社會福利制度的確立

“一般來說，社會福利制度指國家為促進人類幸福，療救社會病態(tài)的規(guī)范的社會行為，狹義的社會福利制度僅指為幫助特殊的社會群體，療救社會病態(tài)而提供的各種福利服務(wù)。”日本這一時期的社會福利還停留在狹義的社會福利層面，其社會福利制度的確立經(jīng)過了福利三法和福利六法兩個階段。福利三法，指的是戰(zhàn)后相繼頒布的《兒童福利法》、《殘疾人福利法》和《社會福利事業(yè)法》。其中，《社會福利事業(yè)法》的頒布具有劃時代的意義，它對社會福利事業(yè)給予了法定地位，結(jié)束了社會福利領(lǐng)域公私責任混淆的狀況，表明日本的社會保障正在向民主化和科學化方向轉(zhuǎn)換。20世紀60年代以后，經(jīng)濟高速發(fā)展帶來的一系列社會問題擴大了社會福利的援助范圍，因此在專業(yè)化和體系化方面提出了更高的要求。20世紀60年代相繼出臺了《精神薄弱者福利法》、《老人福利法》和《母子福利法》，與之前的三法一同構(gòu)成了福利六法，形成了相對完整的社會福利法體系。社會福利的發(fā)展規(guī)律與社會救助呈相反趨勢，社會福利占整個社會保障的比例逐年升高，并逐漸從社會保障的框架中脫離出來，形成獨自發(fā)展的體系。

隨著福利事業(yè)的發(fā)展，并受社會結(jié)構(gòu)變化的影響，社會福利設(shè)施的專業(yè)化程度逐步提高。1971年5月國會通過了《兒童津貼法》，標志著日本已經(jīng)順利完成了社會保障體系的構(gòu)建任務(wù)。

3.社會保險制度的確立

第二次世界大戰(zhàn)后，經(jīng)濟形勢的凋零直接導致失業(yè)者的急劇增加，日本遂以解決失業(yè)貧困問題為重建日本的突破口。1946年，官、財、學三方代表組成調(diào)查會以全體國民為對象進行失業(yè)問題的調(diào)查，倡導失業(yè)保險制度作為一項主要社會政策由國家直接運作。直至1947年11月《失業(yè)保險法》正式頒布實施。實施翌年，通過采取強制性措施，普及率迅速上升到100%，其運行基本進入軌道。1949年5月對《失業(yè)保險法》進行第一次修改，適用范圍擴大，不僅包括了正式雇傭者，還包括女工、臨時工等，形成了比較完整的失業(yè)保險體系。

1946年頒布的日本新憲法明確規(guī)定了勞動者的權(quán)利和勞動保護的原則，促進了勞動災害保險法律的發(fā)展。1947年頒布了《勞動標準法》和《勞動者災害補償保險法》，將有關(guān)勞動災害保險的內(nèi)容統(tǒng)一到勞動災害保險制度中，確立了一個比較完整的勞動災害補償保險體系。20世紀60年代以后，日本政府對上述兩法進行了重大修改，從強調(diào)企業(yè)主對勞動災害進行補償?shù)呢熑蜗驈娬{(diào)國家的責任轉(zhuǎn)變。此外，還有《船員保險法》、《國家公務(wù)員災害補償法》和《地方公務(wù)員災害補償法》，配合主要面向工礦企業(yè)就業(yè)者的《勞動者災害補償保險法》，一共可以覆蓋3308萬人。

在醫(yī)療保險方面，第二次世界大戰(zhàn)時的日本醫(yī)療保險制度因戰(zhàn)爭失敗陷入癱瘓。戰(zhàn)后，日本在20世紀50年代中期出現(xiàn)醫(yī)療保險赤字急劇增長的趨勢。擴大保險覆蓋對象、重建以全民保險為目標的醫(yī)療保障體制成為當時國力條件下解決赤字問題唯一有效的方法。1958年，日本頒布新《國民健康保險法》，并于翌年實施，以改善農(nóng)民以及小手工業(yè)者等的醫(yī)療保障條件為宗旨。1961年，開始著手創(chuàng)建全民醫(yī)療保險制度體系，把未加入健康保險的低收入階層和貧困人口納入健康保險網(wǎng)，初期這個體系分為被雇傭者醫(yī)療保險和國民健康醫(yī)療保險兩大塊，后者以農(nóng)民、家庭主婦、個體工商業(yè)者等非被雇傭為對象的一種地域型保險模式，而前者則是一種以家庭為單位的職域型保險模式。對那些沒有能力繳納保險金的人，則以醫(yī)療救助制度予以解決。經(jīng)過全力推動，1961年兩大保險參加率達100%，率先實現(xiàn)全民健康保險的目標。1972年，為了解決70歲以上老人使用醫(yī)療保險費用比例較高和引起代際、健康保險組織之間的矛盾問題，確立了專門的老人保健制度。健康保險實現(xiàn)全民覆蓋后，為不斷推進醫(yī)療保險的公平化和平等化，日本政府從1961年開始到1966年分三個階段實現(xiàn)對所有國民一律實行7∶3的費用負擔比例。隨著老年人平均壽命的延長，老人醫(yī)療費用高漲成為越來越嚴重的社會問題，最終促成了老人（65～70歲患病臥床和70歲以上的老人）公費醫(yī)療的形成。

在養(yǎng)老保險方面，戰(zhàn)前日本養(yǎng)老保險已形成兩大體系，即以政府職員為主體的恩給、共濟組合制度和以工礦企業(yè)勞工為主體的厚生年金制度。應(yīng)戰(zhàn)時勞動力資源需求而建立于中日戰(zhàn)爭期間的厚生養(yǎng)老保險制度因戰(zhàn)爭失敗而擱淺，戰(zhàn)后的經(jīng)濟衰退和通貨膨脹使其推行更加困難。隨著經(jīng)濟發(fā)展，養(yǎng)老保險制度建設(shè)最終被提上議事日程。隨著1954年新《厚生年金保險法》的頒布，日本對養(yǎng)老保險制度的修正和重建工作得以展開。1958年重新修訂《國家公務(wù)員法》，徹底取消恩給制度，對國家公務(wù)員實施統(tǒng)一的共濟組合養(yǎng)老保險制度。除了公務(wù)員共濟組合養(yǎng)老保險之外，還興起諸如公共企事業(yè)共濟、私學共濟和市町村職員共濟組合等其他行業(yè)共濟組合，這種模式被稱為“行業(yè)分立型”養(yǎng)老保險。

需要特別指出的是，日本企業(yè)在整合勞動者階層方面曾發(fā)揮著巨大作用。各個企業(yè)為了穩(wěn)定在職職工，設(shè)立了企業(yè)內(nèi)部的退職金制度，職工對退職金的重視不亞于對養(yǎng)老保險的重視。“企業(yè)社會”與“家庭”扮演了同樣重要的“福利國家”的角色，也可以說是企業(yè)幫助政府用相對較少的成本確保了國民的福利和社會的穩(wěn)定。“企業(yè)社會”的形成與特定的雇傭形態(tài)、家庭結(jié)構(gòu)和勞動者意識有關(guān)，是時代的產(chǎn)物。隨著人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)和就業(yè)意識的變化，被“企業(yè)社會”析出的人員很快被包括在國民年金制度中。《國民年金法案》在1959年獲得國會通過并于該年4月頒布實施，在1961年正式得到實施。國民年金以非被雇傭者為對象，與船員保險、厚生年金和各種共濟組合共同組成了現(xiàn)代日本的公共年金制度。為了向全民皆年金努力，日本政府采取各種過渡性措施以及財政補充制度，在短時間內(nèi)促成國民年金構(gòu)成比例處于較高狀態(tài)。到1975年，日本的全民養(yǎng)老保險制度趨于完善，構(gòu)成比例是國民年金59%，厚生年金22%，其他各種共濟組合為17%。

三 社會保障制度建設(shè)的反思階段（20世紀70年代后期）

隨著日本社會保障制度體系的建立以及保障水平的提高，日本政府于1972年發(fā)行的《經(jīng)濟白皮書》冠以“建設(shè)新的福利社會”的標題，對外宣布日本進入“福利元年”。然而，在1973年爆發(fā)世界性石油危機后，繁榮的日本經(jīng)濟遭受巨大沖擊，高速增長的局面一去不復返，日本先期追隨的西方福利國家的大福利道路，對國家經(jīng)濟發(fā)展依賴程度很深，因此在經(jīng)濟遭受重創(chuàng)以后，1974年出現(xiàn)了對1972年設(shè)想的“全民福利的社會方案”進行修改的意見。1975年以后，日本各界出現(xiàn)對“高福利、高負擔的福利國家模式”，“優(yōu)先發(fā)展社會保障的方針”，“高度集權(quán)的福利行政”等進行批判的思潮。在此思潮中逐漸形成“日本型福利社會”的構(gòu)想。1975年8月，當政的三木首相發(fā)表了《人生設(shè)計》，強調(diào)“國民的福利需要個人、家庭、社區(qū)的共同努力，特別需要發(fā)揚相互扶助的精神，不可將發(fā)展社會福利的責任推脫于政府”，三木首相的方案使日本型社會福利的構(gòu)想更加清晰。1986年在日本政府發(fā)布的《厚生白皮書》中，提出了“自助、互助、公助”福利社會的三重構(gòu)造理論，強調(diào)在一個健全的社會里，個人的自立和自助是最基本的原則，在此基礎(chǔ)上是家庭和社區(qū)之間的互助，政府的責任是對上述自助以及互助提供必要的援助和創(chuàng)造發(fā)展的環(huán)境。

四 社會保障制度的調(diào)整階段（20世紀80年代以后）

根據(jù)當時人口學家的預測，20世紀80年代是日本老齡化的第一個高潮時期，因此，80年代的改革突破口被設(shè)定在老人的社會保障上。面臨社會保障制度財務(wù)壓力的加大和社會經(jīng)濟形勢的轉(zhuǎn)變，日本政府不得不采取妥協(xié)態(tài)度，展開對社會保障制度的調(diào)整。

1.醫(yī)療保險方面的改革

20世紀80年代，老人公費醫(yī)療制度加劇了老齡化帶來的問題，集中表現(xiàn)在老人醫(yī)療費用的膨脹上。1982年7月日本出臺相關(guān)的《老人保健法》，主要目的是將老人的醫(yī)療和保健從一般人的健康保險體系中剝離出來，形成相對獨立的體系。老人的健康保險在按照保險的基本原則運作之外，又附加國家對老人的醫(yī)療保障部分，由國家和地方財政負擔。關(guān)于患病老人的醫(yī)療部分，對醫(yī)療費用的補貼規(guī)定了一個上限，廢止老人免費醫(yī)療制度，醫(yī)療費用由政府和保險機構(gòu)按照3∶7的比例分攤。《老人保健法》實施之后，老人醫(yī)療費用膨脹的問題得到了控制。1986年，為解決制度之間以及老人之間存在的受益和負擔不平等的問題，又對《老人保健法》進行修改。同時，為了節(jié)約醫(yī)療資源，提出了創(chuàng)建老人保健設(shè)施的設(shè)想。老人保健設(shè)施主要是對在醫(yī)療機構(gòu)完成治療的老人，提供身體康復和生活機能康復訓練，使他們盡快恢復到能夠生活自理的程度。在全民醫(yī)療保險領(lǐng)域，日本于1984年對《健康保險法》進行大幅度修改，以降低被雇傭者醫(yī)療費用承擔的比例為重點，并促進醫(yī)療保險的一元化管理。1985年修改《醫(yī)療法》，對醫(yī)療服務(wù)體系進行整改規(guī)范。1987年公布《國立醫(yī)療設(shè)施再整編特別措施法》，重新配置民間醫(yī)療資源，加強政府的宏觀把控能力，提高整個醫(yī)療服務(wù)的水準和質(zhì)量。

2.養(yǎng)老保險制度的改革

隨著年金制度的成熟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，以及勞動者年齡的變化，養(yǎng)老保險出現(xiàn)參保人數(shù)減少而受益人數(shù)增加的不可持續(xù)發(fā)展局面，養(yǎng)老保險的收入和支出之間出現(xiàn)越來越大的空當。此外，由分立型年金制度而引起的不公平問題逐漸引起各界重視。為了解決這些問題，縮小分立型養(yǎng)老保險之間出現(xiàn)越來越大的差距，對所有老人最基本生活進行保障，1985年對《國民年金法》進行大幅度修改，導入基礎(chǔ)年金制度，使國民年金的覆蓋對象擴大到全體國民，穩(wěn)定公共年金制度的根基。在后期的改革中還強制學生加入國民年金，并規(guī)定國家財政集中負擔基礎(chǔ)年金。然而，80年代中后期的調(diào)整只是對原有養(yǎng)老保險制度在老齡化背景下做出的修改，并沒有過多觸及日本養(yǎng)老保險制度方面的結(jié)構(gòu)性問題。

3.社會福利制度的改革

1986年，日本政府推出了《長壽社會對策大綱》，作為中央與地方政府對長壽社會發(fā)展政策的方針。1988年，厚生省和勞動省聯(lián)名發(fā)出《為實現(xiàn)長壽、福祉社會的對策的基本方針與目標》，重點強調(diào)發(fā)展社區(qū)福利和居家福利，提出在2000年，實現(xiàn)護理員5萬人的計劃，重點發(fā)展居家福利。1989年12月，日本政府公布了《發(fā)展老人保健福利事業(yè)的10年戰(zhàn)略規(guī)劃》，計劃投資6兆億日元，建成保健、醫(yī)療、福利一條龍的配套體系。伴隨著對醫(yī)療保障體制進行的改革，1984年日本政府又頒布了《社會福利醫(yī)療事業(yè)團法》，改善醫(yī)療設(shè)施以及社會福利設(shè)施的組織管理，提高業(yè)務(wù)管理的效率化和公平化。在社會福利體系方面，日本在這一時期也進入了“福利八法時代”。1989年，為了加快改革的步伐，日本政府對有關(guān)社會福利的八個法律再一次進行了綜合調(diào)整和修正。

五 社會保障制度的結(jié)構(gòu)性改革階段（1990年至今）

20世紀90年代初期，養(yǎng)老保險金的支付超過社會保障總費用的50%，是醫(yī)療保險、老人福利、公共扶助和雇傭保險等的總和。老齡化造成的養(yǎng)老保險的膨脹加劇了代際矛盾，致使中青年階層出現(xiàn)拒繳或者滯繳保險金的現(xiàn)象。因此，20世紀90年代以后，日本社會保障面臨的形勢有所升級。20世紀90年代以后的改革被分為兩個階段：第一個發(fā)展階段是從1990～1998年，這一時期對社會保障制度展開了全面的調(diào)整，為向新的保障模式轉(zhuǎn)化清除障礙；第二個發(fā)展階段是1998年到現(xiàn)在，對社會保障的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)“動手術(shù)”，為建設(shè)持續(xù)發(fā)展型的21世紀社會保障奠定基礎(chǔ)。

為了應(yīng)付生育率急劇下降，日本于1994年制定《天使計劃》；1995年制定《障害者福利發(fā)展規(guī)劃》，把制定殘疾者福利發(fā)展規(guī)劃作為地方政府的一項職責加以規(guī)定；并對社會福利的八法進行重新修訂，強調(diào)相互之間的協(xié)調(diào)性和互補性。接下來的改革是“以推行護理保險制度為突破口、以改革養(yǎng)老保險”為動力開展起來的。1998年自民黨、自由黨、公民黨通過協(xié)議，決定從2000年4月1日起在全國同時推行護理保險制度。1999年12月在國會通過《護理保險法》法案，并決定立即實行。護理保險制度是與國民醫(yī)療保險、公共年金制度具有同樣性質(zhì)的公共保險。護理保險制度作為社會保障制度結(jié)構(gòu)性改革的一把鑰匙，被寄予厚望，為推動其施行，政府不惜給予財政補貼。然而，護理保險制度的前景如何至今還是一個疑問。在養(yǎng)老保險的改革方面：為改善公共年金基金的運營狀況，“年金基金經(jīng)營基金會”正式代替原來的年金福利事業(yè)團投入使用；在解決國民養(yǎng)老金空洞化、社會保障財源問題和代際負擔不公平等問題方面，政府改革機構(gòu)設(shè)計了征收消費稅作為社會福利稅的方案；加大政府對基礎(chǔ)年金負擔的比例，以期挽救國民對國家養(yǎng)老保險的信心；擴大征繳范圍，將養(yǎng)老保險的起付年齡分12年，由原來的60歲過渡到65歲。 六 結(jié)束語

本文通過使用社會學與歷史學相結(jié)合的研究方法，從相關(guān)的社會背景出發(fā)，分階段分析了日本社會保障制度各組成部分，論述過程詳略有別，致力于發(fā)掘日本社會保障制度沿革的內(nèi)在規(guī)律，試圖展現(xiàn)一個有機的、相對全面的日本社會保障制度發(fā)展歷程。

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〔責任編輯：范可〕