蘇南變陣

5月1日上午10點，南京市溧水城區東南，新樓盤藍湖西岸熱銷現場。

“客戶咨詢明顯多了起來，現在的價格算是小幅調整，長期看一定會大漲。”站在售樓大廳嘈雜擁擠的人群中間，銷售總監魏清芬這樣對《財經國家周刊》記者說。

2013年2月，江蘇省南京市新一輪行政區劃調整方案落定。

依照2月17日國務院下發的國函（2013）24號文件——《國務院關于同意江蘇省調整南京市部分行政區劃的批復》，南京市最后的兩個縣高淳和溧水分別撤縣設區，市內秦淮區與白下區合并成立新的秦淮區，鼓樓區與下關區合并成立新的鼓樓區。

至此，南京轄區格局已由11區2縣精簡為11區，主城區由4區并為2區，中心城區由6個減為4個，而高淳和溧水的撤縣設區，宣告南京乃至整個蘇南地區縣域時代的終結。

撤并動因

南京市的行政區劃多年間進行了數次調整，進入21世紀以來，最具標志性的變化發生在2000年和2002年。

2000年12月，江寧撤縣設區。2002年4月，浦口區、江浦縣合并成立新的浦口區，大廠區、六合縣合并成立六合區。

南京市民政局局長陳學榮表示，上述兩次區劃調整，不僅做到了平穩順利實施，而且對拓展城市發展空間、加快城市化進程、優化資源配置、增強發展潛能、促進生產力發展，起到了重要的基礎性推動作用。

據稱，江寧撤縣設區以來，GDP從2000年的不足百億元增長到了2011年的700多億元，翻了7倍多，財政收入從5億元增長到了100多億元，翻了20多倍，江寧一躍成為江蘇省內經濟強區。

同時，浦口、六合兩區經濟持續發展，2011年，浦口區國內生產總值達350億元，財政收入達60億元，六合區國內生產總值達520億元，財政收入達76億元，綜合實力較合并前大幅提升。

陳學榮認為，適時進行行政區劃調整，是推動經濟社會事業發展的有效手段。

就本輪行政區劃調整原因，陳學榮解釋說，目前，南京市部分轄區如秦淮區、白下區、鼓樓區，面積小，實力弱，但麻雀雖小、五臟俱全，行政成本較高，不利于資源的優化整合，也不利于歷史文化的保護。

另外，溧水和高淳兩縣，作為蘇南地區僅存的兩個縣，因受制于縣的行政區劃體制，與南京主城的融合比較困難，已造成基礎設施建設滯后、社會保障和公共服務難以同城同待遇、與其他各區的發展差距在不斷拉大、各縣區干部人事交流和交叉使用受阻等多重問題。

南京大學公共管理學院教授孔繁斌更愿意將高淳、溧水兩縣撤縣設區的真正原因，歸結為南京市政府對土地的渴求。

“縣改區后，南京建設用地指標將得以提高。至于公共服務均等化等對地方上的利好，那只是這一變化帶來的眾多效果之一。”在接受《財經國家周刊》記者采訪時，孔繁斌表示，動機與結果其實往往并不一致。

在南京市民政局局長陳學榮看來，溧水、高淳兩地，作為南京南大門和連接蘇皖兩省的橋梁，在本輪區劃調整后，兩區城市功能將進一步增強，接受南京主城輻射的能力將進一步提高，有利于兩區利用其他地域優勢和經濟梯度差，充分發揮其在南京及周邊城市發展中的吸納、補充、服務和集散作用，促進長三角北翼城市群的更好發展。

國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱對《財經國家周刊》記者表示，行政區劃的調整與地方經濟發展水平正相關，蘇南地區經濟社會高度發達，城鎮化水平很高，在這一地區逐步減少甚至取消縣的設置，也是城鎮化進程的歷史必然，蘇南進入無縣時代實屬正常。

“撤縣設市，或撤縣設區，已在實質上打破了城鄉二元結構。”汪玉凱說。

國務院參事、清華大學公共管理學院區域與中國城市發展研究中心主任施祖麟表示，對市政府而言，撤縣設區的原因在于國家在縣、區政策上的不同，土地問題、戶籍制度等均與之密切相關，而對縣、區政府而言，政策的最大差異體現在財稅層面，比如，區政府可收取城市建設稅，縣政府則無此稅種。

施祖麟對《財經國家周刊》記者稱，區、縣和所屬市政府的親疏關系另有細微差別，區受到中心城區的輻射帶動作用更大，其基礎設施建設、公共服務配套等都將優于縣。

但從另一角度講，縣、區平級，縣的獨立性更強，由縣改區后，一些地方權限變小了，比如，財政、人事將不再相對獨立，再如，有些科、局，在縣里有，在區里沒有，或者在區里只有派出機構。

沖破桎梏

撤縣設區，南京并非孤例。北京、杭州、成都、長沙等地，近年均有類似動作。

截至目前，北京市除密云和延慶兩縣外，其他各區縣均已被納入“區”的發展范疇。

以北京市通州區為例。1997年4月，經國務院批準，通縣撤縣設區，成立通州區。此后該區經濟快速起飛，尤其是2003年12月，城鐵八通線正式開通運營后，通州房地產板快率先發力，迄今火爆，為北京樓市風向標之一。

2001年，縣級市余杭和蕭山，亦先后撤市設區，成為杭州市余杭區和蕭山區。這一行政區劃的調整，不僅從根本上解決了杭州市區的發展空間問題，也極大增強了杭州作為區域中心城市的集聚輻射功能，而“大杭州”格局下的蕭山和余杭，獲得了比以前更為迅猛的發展。

蕭山區較為典型。國家行政學院教授汪玉凱認為，如果繼續蕭山縣級市的發展，杭州市的發展空間就會受到很大影響，而將蕭山市改設為杭州市蕭山區，將其納入后者的統一管理，一方面杭州地域面積擴大了，另一方面，杭州重新進行全市規劃，發展布局將更為合理。

汪玉凱表示，城鄉二元結構，在蘇南、珠三角、長三角等經濟發達地區，已日趨淡化。

南京大學公共管理學院教授孔繁斌認為，撤縣設區，對于普通老百姓來講，首當其沖的變化其實是心理上的。因為中國是一個傳統的等級化社會，城市代表著先進、文明、富裕，縣、鄉、村，則是落后、愚昧、貧窮的象征，撤縣設區成為市民，個人身份發生了變化，于是很開心。

就目前情況看，溧水、高淳兩縣，與南京市中心的距離分別是40公里和100公里，在2015年輕軌建成之前，無論大巴還是自駕，單程用時都在45分鐘左右和90分鐘左右。

據南京市政府出具的文件，高淳、溧水雖已撤縣建區，但到2017年年底之前，兩區仍將保持原縣級管理權不變，保持優惠政策不變，并逐步享受市轄區的相應政策，保持機構職能不變，兩區區屬各級工作部門職能、機構性質和人員編制等不變。

《財經國家周刊》記者到溧水采訪時，幾乎感受不到撤縣設區對市民生活的改變。

較多說法是，溧水縣變成了溧水區，但很多政策還沒跟上來，大家偶爾議論一下，都沒太把這當回事兒。很多人關心的是，比大巴更快捷的輕軌，到底什么時候能建成通車，以及會在溧水設幾個站點。

新樓盤銷售也未出現傳說中的暴漲情況。記者接觸到的藍湖國際、康利華府、水岸康城等多個樓盤銷售經理都表示，年后迄今，價格并未發生明顯起落，銷售策略也未因之調整，因相去較遠，南京市區來溧水看房、購房的極少，客戶仍幾乎全部為溧水當地人。

市區情況大同小異。盡管跡象仍不明顯，但不少分析人士表示，未來幾年，被鼓樓區合并的下關區，將成為最大贏家。因為鼓樓區的優質教育資源，或將在新鼓樓區重新布局，該區原所在地學區房數量或將增多，價格或將攀升。

孔繁斌表示，若不存在城鄉二元結構這樣一種政策環境，地方政府撤縣設區的沖動就會弱化許多。

“為什么不能積極有效地將權力充分落實到縣，而非要把縣提升為區才能享受到一定的政策空間？全國有2300多個縣，全都改成區嗎？都變成區，中國行政管理問題就迎刃而解了嗎？”孔繁斌認為，絕不能把目前地方短期無奈之舉，視為發展的普遍性結論，而應反思并推動深層次的制度變革。