民資觀望鐵路改革

來自內蒙古鄂爾多斯的煤老板潘明（化名），最近頻繁進京，拜訪交通行業(yè)專家或鐵路系統(tǒng)人士，希望了解鐵路改革之后，鐵路運輸會出現(xiàn)哪些變化，是否可以在鐵路建設方面投入更多資金。

他得到的建議是“繼續(xù)觀望”。

5月6日，國務院召開常務會議，研究部署2013年深化經濟體制改革重點工作，提出：形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權、經營權率先向社會資本開放，引導社會資本投資既有干線鐵路。

面對開放新政，潘明依然心存猶豫。他想先看看，政府將具體出臺一份怎樣的投融資體制改革方案，以及鐵路改革整體推進情況后再做決定，“最重要的問題，是怎樣限制中國鐵路總公司（以下簡稱‘鐵總’）的壟斷，保護我們投資者利益。”

國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員劉斌連續(xù)多年研究鐵路的財務和投融資體制問題。他認為，投融資體制是當前鐵路系統(tǒng)最迫切需要進行的一項改革。一方面，鐵道部改革之后，原有投融資體制已經出現(xiàn)變化，很多方面必須建立新體制；另一方面，鐵總負債高企，盈利能力下降，但中國還有大量在建和需要建設的鐵路項目嗷嗷待哺，需要更多融資方式為之供血。

劉斌認為，鐵路投融資改革，不是政策方案出來后大家就信了，得到社會資本認可需要時間。所以他建議，在受制約少的領域，可以先行嘗試。

原有模式難以持續(xù)

原鐵道部的投融資模式，即將成為過去式。

在此之前，該模式被總結為鐵道部主導的大量債務性融資。

這種投融資方式，導致了原鐵道部資產中的大量負債。今年3月，鐵道部被拆分之后，國務院發(fā)布《關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》等文件，明確鐵總對原鐵道部債權債務的繼承關系。而根據(jù)鐵總的財務報告，截止2013年一季度，其總負債已高達2.8萬億元，負債率為62.31%。

鐵總不但繼承了原鐵道部債權債務，而且也繼承了原鐵道部進行債務性融資的信用等級以及各項優(yōu)惠，但變化已經悄然產生。

中信證券股份有限公司董事總經理高占軍博士告訴記者，以前鐵道部發(fā)債，有準政府信用。2011年，國家發(fā)改委、財政部等部委，明確鐵路建設債券為政府支持債券，利息收入可以享受稅收優(yōu)惠。目前公司制了，發(fā)債主體發(fā)生變化，債券市場各方對鐵總的資產負債表等報表會更加關注，更加關注其經營業(yè)績和償債能力。雖然目前鐵總發(fā)債仍然是政府支持債券，但對比鐵道部發(fā)債，市場認為比隱含的政府擔保要稍弱一些。

民生銀行的一位工作人員也證實，目前鐵總在各商業(yè)銀行貸款并沒有變化，仍然享受優(yōu)惠的貸款利率。但現(xiàn)在大家比以前更加關注鐵總的業(yè)績。如民生銀行投資鐵路，就強調要選擇未來盈利能力好的線路進行投資。

在市場各方更關注鐵總業(yè)績的時候，其盈利能力卻難以提升，根據(jù)鐵總的財務報告，其一季度虧損達68.76億元。考慮到鐵路系統(tǒng)仍然有大量未完成的在建項目，需要超過2萬億元資金，如果按照原鐵道部投融資方式，鐵總已無力單獨開工新建項目。

在北京交通大學教授榮朝和看來，如今力推鐵路投融資體制改革的原因，很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設模式已經走到盡頭。劉斌也認為，原鐵道部包打天下的模式，已經進行不下去了。

榮朝和介紹，2010年鐵道部基建投資達到創(chuàng)紀錄的7948.76億元，當年債務余額增加5884.15億元；2011年鐵道部基建投資5601.67億元，當年債務余額竟也增加5208.74億元，幾乎全部靠借債搞建設。

2011年除鐵路債性質改變?yōu)椤罢С中詡保醒胴斦_始實施資金救助，才避免鐵道部現(xiàn)金流斷裂。2012年中央政府加大了對鐵路的支持力度，除繼續(xù)以中央政府信用發(fā)行債券，中央財政直接投資和資金救助均大幅度增加，當年鐵道部基建投資為5828.55億元，債務余額則增加了3798.87億元。

到2012年底，鐵道部債務總額已接近2.8萬億元，以5%的利率計算，這些債務一年需支付利息1400億元，對運輸主業(yè)已多年虧損的國鐵系統(tǒng)形成極大負擔和壓力，即便加上多種經營利潤也仍舊難以維持，只能靠財政救助。等鐵路巨額債務進入還本期的時候，諸多不良債務將再也無法掩飾。

省部合作謀變

事實上，對于鐵路投融資體制改革的探索，已經持續(xù)了多年時間。在劉志軍時代，就已經開始省部合作建設鐵路。以這種方式“圈錢”建設的鐵路，既包括干線鐵路，也包括支線和城際鐵路。

但這一模式依然沒有脫離鐵道部的主導。一方面，鐵道部要對這些鐵路進行審批，而且主導這些鐵路的建設；另一方面，鐵道部要求在合資鐵路占據(jù)控股地位，地方政府以征地和拆遷費用參股。盛光祖擔任鐵道部部長后，強調要把支線和城際鐵路的投融資、建設、運營等權利下放給地方政府。

劉斌介紹，鐵道部被拆分后，原省部合作的框架也面臨修改，這是鐵路投融資體制改革第一層次的大事。但今后部省合作的范圍，具體會發(fā)生哪些變化，目前還沒有一個正式的說法，鐵總和各地方政府在等，銀行等金融機構也在等待。

現(xiàn)在比較明確的是，對于城際鐵路，鐵總不再控股了。很多地方經濟發(fā)展，需要建設城際和市郊鐵路，未來這些領域的建設，需要地方政府多出錢出力。而對于非干線鐵路，鐵總也在收縮建設規(guī)模。

“鐵總能夠保在建、保干線就很不錯了。”劉斌說。

鐵道部經濟規(guī)劃研究院的一位研究人員預計，省部合作協(xié)議，鐵道部分拆前簽約的還將繼續(xù)有效，由鐵總繼承，按照原合同進行建設。對新項目鐵總則會進行認真加以研究。

雖然規(guī)則尚未完全明確，但來自鐵總的消息，已經有多個地方政府前往拜會鐵總和國家鐵路局，探聽省部合作下一步的發(fā)展方向。例如，前不久廣東省領導就曾到訪北京復興路10號院。

前述鐵道部經濟規(guī)劃研究院研究人員介紹，對于修改省部合作的規(guī)則，各地方政府的態(tài)度不一樣。廣東省籌集資金的能力比較強，之前也和鐵道部合作開發(fā)建設珠三角城際鐵路等鐵路，有相關經驗，所以對鐵總的開放態(tài)度較為歡迎。而一些中西部省份，省部合作方式變化，會導致其籌措資金的壓力大增，所以目前還持觀望態(tài)度。

重慶市發(fā)改委的一名官員告訴記者，由于國家鐵路局和鐵總組建的工作尚在進行之中，政策變化的前景也不明朗，他們會等國家鐵路局和鐵總組建基本完成后，再去與之溝通，所以現(xiàn)在還無法對未來鐵路建設可能出現(xiàn)哪些變化，做出評估。

社會資本進鐵路難題

與吸納地方政府資金，投資建設鐵路的情況類似，吸引社會資本、民間資本進鐵路的嘗試，也已進行多年，但收效不大，還有諸多難點需要克服。

資料顯示，響應國家號召，鐵路系統(tǒng)此前已出臺過兩輪吸引社會資本投資鐵路的政策。2005年國務院頒布了“非公經濟36條”，在打破行業(yè)壟斷、放寬市場準入、加大對非公企業(yè)支持等方面作出規(guī)定。2010年，又出臺了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，被稱為“新36條”。每次鐵道部都會出臺相應的實施意見，試圖吸引民營資本投資鐵路，這前后雖然出現(xiàn)了一些民資鐵路的案例，但總體而言，收效甚微。

例如，內蒙古伊泰集團為獲得運力，從1998年就開始投資鐵路，目前控股準東鐵路、呼準鐵路等三條運煤專線，并且近年來不斷從這些鐵路中獲利。

潘明了解鄂爾多斯民資進入鐵路的情況。在他看來，伊泰鐵路的成功是少有的特例，其鐵路相當于幾段“盲腸”，一端接入國鐵網，一端接入煤炭產區(qū)，三條鐵路的集疏運體系均由伊泰自己建設和掌控，伊泰的鐵路不但為自己，還為其他煤炭企業(yè)運煤。

但其后伊泰聯(lián)合滿世集團等當?shù)孛禾科髽I(yè)，參與投資建設的新包神鐵路、準朔鐵路都不成功。原因是無論在建設還是運營中，參股的民資企業(yè)均沒有話語權，鐵道部由于政企不分和擁有整個路網，處于絕對強勢地位，總有辦法對民營投資方進行限制。

例如，新包神鐵路2010年10月建成通車后，參股建設的煤炭企業(yè)發(fā)現(xiàn)，這條線路的集運站都被鐵道部批給一些地方小企業(yè)或個人了，這些集運站分布在車站周圍，對車站形成了包圍之勢。參與鐵路建設投資的企業(yè)，也必須花高價通過這些集運站，才能發(fā)運煤炭。新包神鐵路通車至今一直虧損。而準朔鐵路建設階段便面臨諸多問題，目前仍陷于停工狀態(tài)。

蒙華鐵路是國家發(fā)改委牽頭進行的，多元化資金投資建設鐵路的試點項目，此前投資的挫敗感，導致多家民營煤炭企業(yè)不愿再參與蒙華鐵路的投資。民資煤炭企業(yè)當中，只有伊泰集團繼續(xù)參與了蒙華鐵路的投資，但能否成功，還有待時間的檢驗。

基于以往的經驗，國家發(fā)改委綜合運輸研究所前所長董焰認為，鐵路投融資體制改革很難到位，也很難吸引社會資本進入。理由是在鐵路改革過程中，他們曾提出要實現(xiàn)鐵路建設和運營分開，但這個目標一直沒有實現(xiàn)。鐵總目前仍然是一個政企合一的機構，同時也是一個建運一體化的機構，這就使得鐵路投融資體制的外部環(huán)境，與以前沒有本質的區(qū)別。

第一，鐵路建設投入資金太大，社會資本難以承受；第二，社會資本無法成為建設主體，造價就很難控制；第三，鐵路運輸必須成網，而目前國家鐵路網仍然掌握在鐵總手中，社會資本進入，即使投資干線鐵路，也是這網中的一條線，進入者仍然沒有話語權。這些因素都決定了本次投融資改革不會取得大的突破。

對此，劉斌認為，此前各方就想在社會資本投資鐵路方面取得突破，但一直沒能成功，原因是此前的改革是部門推動的，由原鐵道部主導。鐵道部肯定會維護自己的行動路線和發(fā)展方式，不會主動放棄權利。現(xiàn)在鐵道部已經被拆分，目前的鐵路改革及投融資體制改革，是由國務院層面主導自上而下的改革，再加上原有的鐵路投融資方式已陷入困境，所以取得突破的可能性極大。

鐵路投融資改革不能簡單理解為“圈錢”或者“解困”，而是整體改革的一部分。劉斌表示，“吸引社會資本進入鐵路，重點在于制定規(guī)則，厘清社會資本進入鐵路投資后的權利和義務，保障其利益。規(guī)則必須明確，鐵總不能利用國鐵網的行業(yè)壟斷地位限制別人。交通運輸部或國家鐵路局必須明確職責，強化對行業(yè)壟斷的監(jiān)管，加強對不正當競爭的監(jiān)管。”

劉斌表示，不能再由鐵總一家來安排鐵路的事情，鐵總只是投融資體制改革的參與方，而不是主導方。改革就是要削弱鐵總的話語權，改革它的利益。基于以往多次調研的經驗，劉斌認為，只要制訂好規(guī)則，確保執(zhí)行，就有希望引入更多社會資本投資鐵路。