日本私立高等院校辦學監督機制探析

21世紀國內外高校的競爭，其核心是教育教學質量的競爭。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：“大力發展教育事業是全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的必由之路。”針對高等教育的發展，我們必須從數量規模發展優先考慮，轉變為把“質量效益”放在首位加以思考，必須有效地利用校內外教育教學質量保障體系，規范辦學行為，增加學校的競爭實力，最大化地實現教育教學改革目標。

北京大多數公立高校成立了本科教學督導專家組，他們深入本科教學各環節進行全面教學質量督導工作，建立了各具特色的本科教學督導模式，在教育教學改革中起到了傳、幫、帶、督與導的重要作用，成為學校教學質量保障和監控體系的重要組成部分，教育教學改革的中堅力量。在民辦高校領域，北京教育督導部門于全國率先開展了針對民辦高校（學歷教育）的專項督導檢查工作，組建高教督學和專家隊伍、督導檢查指標制定、制度化的工作流程，在督促民辦學校落實相關法規和文件，規范辦學行為等方面進行了積極的探索和嘗試，為構建科學、有效的民辦高校規范化辦學監督機制積累了一定的經驗和成果。

為了深入研究面向21世紀的教育督導方法和內涵建設，推動教學改革和教學質量的提高，在北京市政府教育督導室的支持下，從本期開始，本刊將推出教育督導專欄，期望借助這個平臺，拓展教育督導的研究維度和研究領域，探索教育改革的前沿理論，交流教育督導的實踐經驗，吸收、借鑒國際教育督導的重要成果，收集教育界發展的最新信息，實現以質量求發展，促進中國高等教育實現內涵式發展，辦好人民滿意的高等教育。

在日本高等教育悠久的發展歷史中，私立高校由萌芽到發展再到壯大，現已成為日本高等教育的主體。據日本文部科學省2013年8月發布的報告顯示，在高等教育階段，私立高校占高校總數的77.5%，就讀于私立高校的學生人數占高等教育階段學生總數的73.5%。[1]由此可見，私立高校在推動日本高等教育實現大眾化并向普及化邁進的過程中發揮了舉足輕重的作用。日本私立高校發展過程中取得的成績得益于其科學有效的運作機制，即縱向上完善的法規與機構建設，橫向上囊括內外兩方面的監督管理措施。有鑒于此，有必要對日本私立高校辦學監督機制進行探究。

日本私立高等院校監督機制的發展歷程

（一）日本私立高等院校縱向監督機制由國家主導向國家、地方兩級分級管理發展

在日本高等教育體系形成與發展的過程中，在相當長的時期內是以官立大學為核心。但面對不斷變化的現實，日本政府逐漸采取了一些措施：1872年，頒發了近代教育史上第一部關于教育的法令《學制》，提出在8個大學區設立督學職位；1873年，文部省成立了督學局，并于1874年頒發了《督學局職制及事務章程》，規定督學在教學、行政方面擁有絕對的監督權限；1885年，文部省成立了以中央視學官和地方視學人員相互協作的教育督導體制；1899年，明治政府頒布了日本教育史上第一部有關私立教育的重要法規《私立學校令》，對私立學校的設置、開學、管理等作出了明確的規定。

第二次世界大戰后，日本的教育模式由學習德國、法國轉變為效仿美國。1948年頒布的《教育委員會法》確立了中央文部省的視學官和地方指導主事兩級的行政機構的劃分，并規定地方教育行政機構在教育監督等方面享有充分的自主權。1949年，制定了《日本私立學校法》，根據該法及相關法律開始了對私立高校實行分級管理。此外，文部省和都、道、府、縣知事分別設有咨詢機構，以此來加強對私立高校管理的民主化和科學化。此后，日本的教育督導逐漸形成了只“導”不“督”的模式。

（二）日本私立高等院校監督機制的發展走向

1.日本私立高等院校注重資質審核與評估的外部監督機制。日本國會的文教委員會作為最高立法機構，是日本教育政策的最高審議、決策機構，擁有審議政府的教育方針、教育計劃、教育規劃的職能。文部科學省作為最高行政管理機構，主要負責文教事務，主管全國的教育工作。為了完善對私立高校的監督管理，在國會的文教委員會和文部科學省的統一領導下，還特別設立了針對私立高校的私學教育部、私立大學審議會以及參謀咨詢機構等部門，從多方面加強對私立高校的監督。

第二次世界大戰后，由于教育管理體制的不斷改革，加上中央的教育管理權大為削弱，使文部科學省成為了只在方針、規劃、政策等方面進行指導的監督性機構。私學教育部的監督管理權主要有日常調查權、統計等管理監督權。實際上，私學部下設的行政課和學校法人調查課通過共同合作，更多地履行對日本私立高校的外部監督職能。私立大學審議會有調查審議高校問題和收集并提供學校信息資料的職能。除此之外，文部科學省還設立了大學設置審議會、臨時教育審議會、大學審議會等參謀咨詢機構，并通過向政府提供咨詢報告來間接監督私立高校。外部監督的主體除了政府之外，還有一個重要的主體就是社會中介機構。社會中介對私立高校的監督主要是通過評估實現的。日本私立高校的設立由國家把關，而其他方面的評估則是由民間的社會中介機構進行，即“事前設置認可與事后檢查評估并存”的雙重質量保障模式。

2.日本私立高等院校兼顧資產和教學運行的內部監督機制。日本私立高校的學校法人是學校內部的最高權力層。在學校法人之下，有一個以理事會為核心，包括監事會和評議員會的管理層。日本私立大學的校長是學校內部的最高行政管理者。此外，《學校教育法》明文規定，在私立高校內部，為了審議重要的事項，必須設有教務決策機構—教授會。

日本私立高校學校法人的職能包括：審核校務計劃報告、審核年度預算報告、經費籌措的決策、基金管理、財務會計的監察等。在管理層中，其中理事會是決策管理機構，一般由學校法人設立，是學校法人的意志決策機關和最高管理機關。理事會主要通過召開理事會議確定學校法人代表的業務，進而規范其行為。

監事會負責日本私立大學的監督工作，主要負責的事項是理事會中理事的業務執行情況和學校法人的財產狀況。《私立學校法》中規定監事的職能有：第一，監查學校法人的財產狀況；第二，監查理事的工作情況；第三，發現學校法人在財產或理事在工作上有違法之處應報管轄者或評議員會等。評議員會作為咨詢決策機構，是學校法人的合議制咨詢機構。《私立學校法》規定，評議員會在監督方面的職能主要涉及與學校法人、理事等人員相關的預算、營利、財產等方面。日本私立高校的校長擁有掌管校務，統領監督所屬職員等職能；理事會有對校長的認定權，同時理事會也兼有對校長的監督和指揮權。[2]教授會由校長負責主持召開，主要負責對私立高校內部的教學相關事務進行審議，因為高校擁有學術研究的自主性，所以在跟學術及教學等有關的自治管理方面，教授會的意見有決定性的作用。

日本私立高等院校辦學監督機制的主要特征

（一）健全、完善的政策法規和規章制度

早在1899年，日本政府就頒發了《私立學校令》，對私立高校的設置、辦學、管理等方面的監督作出了明確規定。1947年頒發的《教育基本法》和《學校教育法》，在法律上確立了國立、公立、私立高校并舉的發展格局，從而使國立、公立、私立高校在作為監督對象上得以一視同仁。1949年政府頒布《私立學校法》確立了日本教育行政管理體制和督導制度的基本框架和主要原則。隨后制定的以《私立學校法施行令》為代表的私立學校法政令來對相關法律作一定的補充，以及以《私立學校法施行規則》為代表的私立學校法省令作為法律和政令實施的具體細則。1975年頒布的《私立學校振興助成法》不僅規定對私立高校進行援助，而且受到援助的私立高校也必須接受所轄廳的強制監督。此外，日本私立高校內部也積極健全完善內部監督管理規章制度，注重提升內部管理人員的教育法專業化水平。這一系列法律法規的制定與頒發，構成了對日本私立高校規范化辦學進行監督的法律法規的基本框架。

（二）重視指導與服務的政府教育督導機構

第二次世界大戰前，日本是一個典型的中央集權制國家，教育機關一直受到國家的嚴格管制，其私立高校教育督導具有鮮明的國家主義特色。政府頒布的教育政策和方針統領著全國的教育活動，并對全國的教育及其管理人員實施嚴格的監督。

第二次世界大戰后，美國教育使節團抵達日本，經過實地調查發表了《美國教育使節團報告書》。報告指出：“日本應廢除帶有命令與監督性之視學官制度，代以實施一種富有督導性、建設性、勸告性及足以幫助教師解決問題之視導制度。”[3]隨著民主思想的普及，日本政府確立了尊重和依靠私學的思想。政府部門的監督由此開始注重非權力性的指導、建議和援助等，逐漸減少監督活動中直接的、消極的監督和命令行為，并設置了完善的指導性機構和參謀咨詢機構，以此加強指導性職能活動，并不斷擴大指導性職能活動的范圍和改革指導活動的方式，如采用法制、政策扶持和經費資助的辦法進行監督、管理和引導。

（三）注重多元評估的監督管理措施

日本對私立高校的評估采用的是三位一體的策略，即社會中介機構、政府和高校。社會中介機構在對私立高校的評估過程中起著非常重要的作用，如大學基準協會對大學的評估不僅包括“加盟判定審查”和“相互評價”，而且還有對私立高校的認證權，通過對私立高校的認證，可以使私立高校認識到建立一套自我評估制度的重要性。政府對私立高校的評估主要以宏觀的、間接的、隱性的方式起引導作用。在大學內部自我評估方面，其評估制度中內容的制定是由大學基準協會、大學審議會、日本私立大學聯盟等這些非政府組織完成的。大多數日本私立高校內部都依據大學設置基準建立了校內評價制度，還設置了負責評價的專門機構。這些機構在促進高校自治的活性化、向政府和社會介紹高校的實際情況等方面發揮著一定的作用。

日本私立高等院校辦學監督機制對我國的啟示

（一）加強法規建設，完善民辦高校監督制度執行細則

我國民辦高校失范現象頻發，關鍵在于缺乏必要的、完備的法律體系。國家完善的政策法規可以為民辦高校的發展起到保駕護航的作用，進而促進民辦高校的規范化。但是，就現實而言，我國現有的涉及民辦教育和教育督導的法律法規還不是很健全。2002年《民辦教育促進法》的頒布為民辦學校的發展創造了一個良好的外部環境，但各種配套的法律、法規、政策措施并沒有相繼出臺。在教育督導方面，目前專門法規主要有1991年頒發的《教育督導暫行規定》和2012年頒發的《教育督導條例》，雖然國家也頒發了其他的法律法規，但是有關教育監督方面的政策法規無論從數量上還是實施效果上都顯得不足。民辦高校辦學的規范化需要制度環境的保障，因此加強民辦高校法律法規的建設，并加以細化使之形成協調、有序的體系，對于我國民辦高校辦學行為的規范和長遠發展具有重要意義。

（二）政府改進督導方式，明確自身定位，注重監督引導

現代日本教育行政的基本理念是指導和服務，這種理念賦予了私立高校較多的辦學自主權。而目前我國政府對民辦高校的監督還處于過于行政化的階段。對于民辦高校的發展：首先，政府應該從宏觀層面上做一個整體的規劃，使民辦高校的發展可控、有序、規范。其次，對于民辦高校的監督，政府作為監督主體，應該明確自身定位，監督的目的是促進監督客體規范化的發展，所以監督不僅僅應該只是一種“管”的思想，而且應該包含一種“服務”的精神。“服務”的內容應當明晰，哪些該管，哪些不該管，要為民辦高校的發展留下更多的空間。再次，鑒于民辦高校師資流動性較大的現狀，政府應建立一套穩定的民辦高校教職工培訓與發展的資助制度，借以穩定師資，進而保障內部監督的基礎。最后，政府應當鼓勵發展性監督，并將發展性監督制度化、常態化、規范化，這樣可以避免終結性監督所造成的監督效果的傾斜。

（三）注重多元評估，建立認證制度

日本私立高校的評估走過了自我評估、外部評估、認證評估三個時期，現在正朝著以自我評估為基礎、第三方評估為核心的多元化評估的方向發展。目前，我國民辦高校的設立主要是由官方按照教育部設置的標準進行審批的，社會中介機構未能發揮對民辦高校進行評估的作用，建立高校與中介機構相結合的評估更是無稽之談。此外，民辦高校的發展是極不平衡的，因此，對不同層次的民辦高校也應該采用不同的評價指標，這樣才能促進其整體的發展。針對我國民辦高校目前評估體系中評估主體單一、評估客體多樣的現狀，注重多元評估尤為重要，這里講的多元不僅指評估主體的多元，而且也指評估指標的多元。另外，評估中的認證評估是檢查民辦高校設立和保障其內部質量的重要手段，“國家應建立評估機構的資格認可制度，由獲得評估資格的民辦高校評估機構開展質量評估”[4]，這樣可以保障評估的客觀性和專業性。社會中介機構的認證評估若得到政府的承認，可以使評估結果具有公信力，能夠為學生、社會所參考，也可以促進民辦高校增強內部評估意識，提高內部辦學的規范化。

參考文獻：

[1][日]文部科學省.『學校基本調査-平成25年度（速報）結果の概要-』[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/houdou/25/08/attach/1338337.htm'2013-08-15.

[2][日]篠田道夫.『私大経営システムの分析』[M].『私學高等教育研究叢書』， 2007.11：7-8.

[3]蘇君陽.教育督導學[M].北京：北京師范大學出版社，2012.70.

[4]方銘琳、丁秀棠.完善民辦高校督導評估制度的思考[J].大學·研究與評價，2008，（5）.

（作者單位：北京工業大學高等教育研究所）

[責任編輯：蔡桂蘭]