小型農田水利工程治理模式存在的問題

【摘 要】為了提高灌溉用水效率、保障糧食安全和解決農業生產基礎設施的可持續利用，本文以小型農田水利工程為研究對象，以期找出其治理績效的影響因素和提高辦法。

【關鍵詞】小型農田水利工程；治理制度；治理模式

在國內外水資源短缺的嚴峻形勢下，提高我國小型農田水利工程的治理績效，既是提高水資源利用效率的關鍵，又是促進其作為農村重要的基礎設施可持續利用的手段，也是保障我國糧食安全的有效措施。新中國成立后，我國就不斷進行小型農田水利工程治理制度創新，工程的治理模式也不斷隨之改變，但是，在實踐工程的治理中仍然存在種種困難。

1 我國小型農田水利工程治理存在的問題

1.1 研究內容比較散，深度不夠

從以上分析可以看到，許多學者對我國小型農田水利工程的治理進行了研究，并取得了一定的進展，這些研究的主要內容是農田水利管理體制改革和灌溉管理制度，但是研究范圍比較散、研究的深度不足。雖然所有的研究都認為小型農田水利需要農民自我管理，但是對其原因、具體方式、制度安排之間的關系以及與我國農民、農村的關系都沒有進行深入、系統地分析。筆者認為，對于小型農田水利工程治理不是就個案進行的單獨分析，而是首先要分析全國范圍內工程的綜合特性，然后根據這些特性進行有針對性的研究，即研究要從典型性分析轉移到普遍性分析，這樣的分析才更深入，分析的結論才具有更廣泛的實用性。

1.2 研究缺乏系統性

總體說來，運用多學科理論進行的這些研究存在明顯不足，缺乏系統性、連續性和前瞻性，系統研究不夠，總體上滯后于客觀實際需要。就2003年在全國范圍內推行的小型農田水利工程產權制度改革來講，關于這方面的文獻不勝其數，主要介紹各地改制的原因、過程、成效，研究的模式幾乎都局限在“背景—改革步驟/做法—問題—對策/建議”的思路之下，研究存在一些缺陷：①對小型水利工程改革的研究還處在現狀描述的淺層階段；②類似地區匯報的形式較多，缺乏系統的整體考量與把握；③對具體的改制形式沒有做深入的分析比較，對利弊關系鮮有深入探討，對不同地區的改制方式也較少涉及，一般單獨以灌區或行政單元為例，而沒有在宏觀范圍內討論；④對產權制度改革的走向和政策把握以及支撐條件只有少量的描述；⑤較少從水權等正式制度、意識形態等非正式制度的角度深入探討小型水利工程產權改制；⑥對農田水利工程可持續利用的定量研究仍處于探索階段，目前還沒有形成通用的評價體系指標和評價方法。

1.3 忽略了我國農村非正式制度對小型農田水利工程治理具有的制約性

我國小型農田水利工程的群眾性和開放性等特點決定了工程的外部性和準公益性。作為一個介于公益性和經濟性的設施，如何將其外部性的內在化需要對用水者和用水群體進行分析？工程的治理制度會直接影響系統內的使用者個體和群體，而個體和群體同樣會反作用于推行的正式制度，這種個人和群體的反應特征就是非制度因素的表現形式，因此，為了提高工程的治理績效，對非正式制度的分析就不可避免。事實上，推行治理制度遭遇困境的原因之一，就是受農村的非正式制度影響，但是，以往的研究都沒有重視農村的非正式制度對工程治理的重要性。

2 我國小型農田水利工程的治理制度

我國農村的制度供給一直處于供給不足的狀態，為了發展農村經濟、改善農村公共設施的治理狀況、提高農民生產生活水平，就需要激勵或實行制度創新。但制度創新和制度變遷關系到制度間的協調演進，追求單方面的制度安排績效不能使其長久，新的制度安排績效取決于系統內制度的協調演進程度。

正式制度的推進不僅要使正式制度之間的關系相匹配，而且還要與地區的非正式制度相兼容，因此，在推進正式制度變遷時不僅要研究和完善相關正式制度，還要不斷改造并完善地區的非正式制度，以達到制度相容、共同發展，這種相容性愈強，制度變遷的成本和制度間的沖突和摩擦就愈小，制度變遷的成功概率就會增大。

通過上文對“小農水”產權制度改革實踐的案例可以看出，在推進、實施正式制度變遷時，改革進展得并不是很順利，在正式制度層面與非正式制度層面還存在與推進制度之間的不和諧因素，因此，有必要對“小農水”治理的正式制度和非正式制度進行分析，使兩者的變遷方向一致，從而減少制度變遷成本和制度之間的摩擦與沖突，提高“小農水”制度變遷的成功機會和社會和諧度。

2.1 對制度相容概念進行初步界定

認為制度相容是發生強制性制度變遷時推進的正式制度與相關正式制度之間，以及與推進地區的非正式制度之間的兼容性，它包括兩方面的內容：一是強制性推進的正式制度之間是否協調演進；二是推進的正式制度與地區的非正式制度是否兼容或融洽。

2.2 分析“小農水”的相關正式制度

創新地運用水利工程供水利潤公式對“小農水”治理相關正式制度進行識別，認為農業水權制度、農業水價制度和農村稅費改革是“小農水”的主要相關正式制度。

2.3 分析水權制度對“小農水”治理的影響

在水權制度的討論中，首先對水權和水利工程產權之間的關系進行辨析，指出它們之間的區別和聯系；然后在此基礎上辨析不同的“小農水”水權的界定，對農業水權的界定和分配進行分析，認為流域管理可以促進區域水權協調管理。

2.4 分析農業水費定價機制對“小農水”治理的影響

由于涉及糧食安全、農民承受力以及經營者的回報，農業水價的制定是比較困難的。筆者建議，對于灌溉水價可以實行農田兩部制水價，即將灌溉水費分為基本水費和計量水費，這種定價方式考慮了實際情況，體現一定的公平，有利于提高工程治理績效和用水效率。

2.5 分析農村稅費改革對“小農水”治理的影響

稅費改革取消了“兩工”，而“一事一議”在具體實施中還有很多不完善的地方，因此，“小農水”的治理又將遇到一次考驗。中央財政專門對“小農水”的建設設立了“民辦公助”基金，但由于其覆蓋面小，因而資金支持力度不大，為此，我們還要尋求更好的“公助”形式。