融資平臺“下鄉”

借“城鄉一體化建設示范”東風，蘇南Z鎮近幾年搭起了七家融資平臺，以彌補建設及民生資金缺口。

靠土地指標打下底，上級政府擔保扶上馬，政策性銀行送一程，這七家融資平臺如今有三個盈利，整體資金鏈依然緊張。

地方政府融資平臺，這種原本在城市里流行的資本運作模式，近年來開始呈現向地級市以下的縣、鄉鎮政府擴張的趨勢。

由于身處發達地區，Z鎮融資平臺的市場化規范程度較高。放眼全國，更多的縣級以下融資平臺則有更大風險，財政部科學研究所所長賈康等學者對此早已明示。

《財經國家周刊》記者實地調研發現，地方融資平臺“下鄉”，在承擔新農村建設的資金籌集問題上有其必要性；但一般的鄉鎮一級政府的抗風險能力并不強，往往缺乏償債保障。這意味著，地方債風險也將會隨之“下鄉”。

相隨“城鄉一體化示范”

Z鎮地處經濟發達的蘇南都市圈，其所在縣GDP排名居江蘇省前五位，Z鎮的GDP排名，則長期在該縣的第三、四位。

但隨著基礎設施建設擴張和公共服務職能強化，政府的財政壓力也不斷上升。最近幾年，Z鎮始終為建設資金緊張而糾結。

Z鎮財政分局局長向《財經國家周刊》記者介紹，2012年，Z鎮完成全口徑財政收入7.7億元，一般預算收入只有3.9個億，這說明Z鎮上繳的稅收有3.8個億，占比接近50%。鄉鎮可得財力是1.7億元，稅收分成財力占稅收總額的比例為22%。

“我們的財政只是‘吃飯財政’，搞發展靠財政正常的稅收分成是不可能的。只有通過建設整合指標，土地拍賣拿到錢，再搞建設。”Z鎮財政分局局長說。

在這一背景下，Z鎮2006年成立了城市投資發展有限公司，以上一級政府的國有資產擔保公司擔保，鎮財政托底，進行城市發展的投融資作用。自誕生之日起，Z鎮融資平臺一直在一系列傾斜政策之下生存。

當時大量的資金從哪里來？Z鎮先向省國土廳借了500畝的土地指標，70%用于城市建設、新農村建設的需要；另30%用于商業開發，進行土地拍賣，拍賣的錢用于征地、拆遷、城市建設。

“沒有500畝土地指標這個賬打不平的，這是扶上馬。而送一程是靠銀行的資金。”鎮長說。

在Z鎮剛剛開始進行大規模建設的初期，按照Z鎮所在縣、市綜合實力的評估，加之其時國家對新農村建設、城鄉一體化推出專門的批文，銀行將資金投到了Z鎮。現在，這家銀行在Z鎮的所有融資平臺的借貸規模中，占比達到五分之三。

7個平臺3個盈利

隨著這幾年的發展，Z鎮的融資平臺數量已經達到了七家。分別為：鎮投資發展有限公司、鎮污水處理廠、鎮旅游文化發展有限公司、鎮城鄉一體化建設有限公司、鎮農村經濟發展有限公司、鎮新申農莊有限公司和鎮蠶絲文化產業園區。注冊資本金從5000萬元到8億元不等。

在這些平臺的運作下，Z鎮已經連續6、7年通過某大銀行等機構融資，推進了新農村建設的一系列項目，例如新農村安置期工程項目、城鄉一體化示范區工程項目、農村中小企業統貸項目等。

最早的新農村建設的融資規模不大，只有幾千萬，后來進行第二期配套設施建設，道路建設、綠化建設、拆遷等，融資的范圍開始擴大。到2008年和2009年，因為國際金融危機、物價上漲等諸多因素，Z鎮的融資平臺曾經一度陷入償債困境。但是到了2010年，情況開始好轉。

根據鎮長介紹，在Z鎮現有的七家融資平臺中，盈利的實際有三家：新申農莊公司有水果園銷售、苗木銷售和飯店收入；旅游公司有旅游門票收入、旅游發展之后店面的租金、旅游產品的銷售和占比較大的餐飲業收入；污水處理廠是通過每天消化鎮上的污染企業的工業污水和廢水，其產值和利潤可以維護正常的運行開支。

這三家每年能夠保持一定盈收的融資平臺，其盈利資金要通過Z鎮的投融資辦公室進行調配，除了維護各自平臺的運行建設，很大一部分將會被調度到另外幾家不盈利的融資平臺公司上，最終實現賬面的收支平衡。

Z鎮成立的第一家政府融資平臺——鎮投資發展有限公司目前只起維護原來貸款的還款付息、土地拍賣平臺的作用，不再繼續其他的常規性融資。因為2010年那輪中央對地方融資平臺的收緊中，對名字中出現“城市投資發展”字樣的融資平臺公司，銀監會禁止銀行向其放貸融資。

“之前這個平臺維護平時資金流進流出和建設，政策一出來就荒廢了兩年。其實這個平臺當時負債只有20%，優質資產不少，這么多好的資源資產無法合理利用是浪費的。”Z鎮副鎮長對《財經國家周刊》記者說，“實際上我們的建設資金真的很緊張。”

該副鎮長介紹，Z鎮的融資主要靠政策性銀行，商業銀行的貸款很少，基金、信托、發債等方式更沒有嘗試過。而且Z鎮的土地抵押方式早期使用較多，現在已經置換出來，土地抵押只占30%，70%靠上一級縣政府資產公司的擔保。最近上一級政府又成立了新擔保公司，繼續擔保Z鎮的業務。

“我們最終的希望當然是想把這7個平臺做大做強，真正做到自負盈虧。但是以現有的水平來看，能完全剝離的只有污水處理廠和文化產業園，新申農莊能勉強剝離。而其他幾個融資平臺所承載的是政府性任務，承載了社會事業，無法做到和政府剝離。”

風險不可不防

國家發改委內部人士對《財經國家周刊》記者表示，目前縣級以下融資平臺，主要還是在一些相對富裕的地區，例如全國百強縣、華西村等，“這些地方雖然只是村、縣，但相當的富庶，還不了款的風險比較小。”

該內部人士透露，最近一些鎮、縣一級政府融資平臺發債的申請已經得到發改委的批復，在審批完后，開始走流程到銀監會，銀監會也需要對其進行評估風險、審批，以防形成銀行壞賬。

各界對于鄉鎮一級融資平臺最大的擔心，來自政府大量舉債后負債風險不能自我管控。

財政部財政科學研究所所長賈康曾指出，在2010年對地方政府融資平臺的解包、梳理過程中發現，風險在縣級及以下的平臺公司中更為凸顯。

“從全國來看，在發達地區，地方政府融資市場化規范程度較高，而不少鄉鎮村級政府，由于資金不足，出現盲目借債情況，甚至借高利貸。不規范的舉債在資金鏈無法銜接的情況下，可能出現局部債務危機的事件。”賈康說。

“許多縣級及以下平臺公司的融資來源中，銀行貸款占90%以上。一些已經解包的平臺公司貸款中，有土地抵押的僅占三成左右，六成是違規違法的擔保，甚至存在資本金不到位、貸款被挪用的問題。”賈康說，“這正是風險所在。”

據悉，不少鄉鎮融資平臺是通過鄉鎮干部做擔保，從銀行信用擔保業務看，若界定為個人擔保，則擔保償還債務的能力遠不及政府大。

“鄉鎮一級領導的資信能力突然惡化后，銀行很可能出現壞賬。”北京科技大學金融工程系一位教授指出，這樣的金融創新可以進行，但存在風險隱患，難以擴大其規模。

2012年，Z鎮成立了投融資辦公室，專門解決地方政府性負債的問題，集中鎮上資產、資源、土地，統籌七個平臺的規劃、建設、融資，要把政府每年缺口的資金全部融資到位，還要調配盈利平臺的收入補貼給政府財政缺口和虧損平臺。

“交叉補貼的方式也是可以的。但是它的潛在問題是，盈利性資產應該是國資系統管的，國有資本金要增值保值，但是這個鎮的盈利去交叉補貼了，沒有增值保值，這種政資不分、政企不分的做法有它的隱患。”趙全厚說。