改不動(dòng)的“專項(xiàng)”

本應(yīng)于6月底前取得階段性進(jìn)展的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，正面臨阻力。

3月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，其中要求：減少、合并一批財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放一批適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。相應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督。此項(xiàng)任務(wù)由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)，限于2013年6月底前完成。

然而6月底限期已過，這一工作仍未完成。

日前，有媒體報(bào)道，財(cái)政部編制的相關(guān)方案尚未獲批，相關(guān)部委不愿意放棄本部門的專項(xiàng)資金審批權(quán)。規(guī)范近2萬億元財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的新政，難以在短期內(nèi)取得進(jìn)展。

就此，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪財(cái)政部的內(nèi)部人士了解到，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革方案，尚未完全成型。來自多個(gè)部委與地方政府的阻力，成為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革推進(jìn)艱難的重要原因。

但更深一層的原因在于，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革作為財(cái)政體制改革的子項(xiàng)目，難以獨(dú)立推進(jìn)。

上述財(cái)政部?jī)?nèi)部人士透露，目前財(cái)政部的改革中，最重要的是“營改增”的稅制改革，其次是預(yù)算改革，接下來才是轉(zhuǎn)移支付改革。

“轉(zhuǎn)移支付存在的問題不是僅靠一個(gè)文件就能解決的，它是大的制度性財(cái)稅改革的一部分，涉及到政府間財(cái)政體制的調(diào)整。”國家行政學(xué)院教授時(shí)紅秀對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

部委放權(quán)難

轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。兩者的審批單位并不一樣。

一般性轉(zhuǎn)移支付，是由財(cái)政部預(yù)算司進(jìn)行統(tǒng)籌、安排，主要是彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批則分散在各個(gè)部委。在各部委批復(fù)了相關(guān)項(xiàng)目后，再由財(cái)政部在相應(yīng)部委次年的預(yù)算中進(jìn)行撥付。這部分是中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而設(shè)立的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，必須專款專用。

接近財(cái)政部的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，在中國目前各級(jí)財(cái)政間的轉(zhuǎn)移支付中，普遍存在討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象。與上級(jí)的關(guān)系親疏程度在一定程度上決定了轉(zhuǎn)移支付額度，尤其體現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上。

于是，在中國出現(xiàn)了一般轉(zhuǎn)移支付比重偏低、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多等狀況。今年6月，財(cái)政部部長樓繼偉在全國人大常委會(huì)作關(guān)于2012年中央決算的報(bào)告時(shí)稱，2012年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付18804.13億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的46.7%。

一位參與本輪政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的中編辦人士在談到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的亂象時(shí)舉例說：有地方領(lǐng)導(dǎo)向他們反映，村子里廁所改造，要衛(wèi)生部審；小水庫改造，要水利部審；馬路改造，要交通部審。每一項(xiàng)審批，都需要當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)進(jìn)京“跑部”，才有可能搞定。在這樣的背景下，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的阻力很大，每個(gè)部委都不愿意失去自己手中的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審批權(quán)。

以生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)管職能為例，在本輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中，這一職能從商務(wù)部劃至農(nóng)業(yè)部。但據(jù)參與機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)部人士透露及媒體報(bào)道，由于中央財(cái)政對(duì)建設(shè)屠宰場(chǎng)有所支持，使得這一職能的交接一度陷入僵局。

時(shí)紅秀對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，對(duì)于地方政府而言，跑完了一個(gè)項(xiàng)目的分管部委，還要跑財(cái)政部。因?yàn)榧词狗止懿课ㄟ^了，但是財(cái)政部的撥款遲遲不到，地方政府仍然棘手。造成這一局面，主要是因?yàn)闆]有法律依據(jù)，轉(zhuǎn)移支付的條件、程序是什么以及日期限制，都缺乏明確規(guī)定。

以“十一五”時(shí)期的三江源保護(hù)為例，“每年3月份通過中央預(yù)算，撥款下來得八九月份了。” 一位接近財(cái)政部的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者介紹，但是三江源到了10月底水就凍了，撥款下來后只有一個(gè)多月的施工時(shí)間。

因?yàn)閾芸顣r(shí)間滯后造成損失的例子并不鮮見。由于該花的錢沒有在合適的時(shí)間花出去，催生不少地方政府和部門在年底突擊財(cái)政花錢等怪現(xiàn)象。

“地方自己的事，都要靠上面批，這個(gè)體制使得地方政府沒有自主決策的能力。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，會(huì)觸動(dòng)部門的核心利益，必須要更高層級(jí)也就是中央一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)真正下定決心，才能切實(shí)推進(jìn)。

“跑部”成依賴

在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“跑部”游戲中，地方政府心態(tài)微妙而復(fù)雜，既受其弊端影響，又在“潛規(guī)則”中獲得實(shí)惠。

本輪職能轉(zhuǎn)變中，在減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，提出增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。但不同的地方政府對(duì)此持不同看法。

上述中編辦人士表示，在聽取地方政府對(duì)職能轉(zhuǎn)變的意見時(shí)，上海、江蘇等一些大地區(qū)，并不愿意減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。理由是，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收較多，給中央做貢獻(xiàn)也相應(yīng)較大，但是由于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)領(lǐng)先，一般性轉(zhuǎn)移支付沒有份。通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，他們還可以拿到點(diǎn)錢。

接近財(cái)政部的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》表示，以糧食直補(bǔ)為例，某產(chǎn)糧大縣財(cái)政局每年要為爭(zhēng)取該政策補(bǔ)貼而奔走，其局長表示如果不爭(zhēng)取，這項(xiàng)資金就沒有了。產(chǎn)糧大縣獲得糧食直補(bǔ)乃題中應(yīng)有之義，但是沒有明確給多少，主要依靠跟財(cái)政部門“拼關(guān)系”。

“直補(bǔ)政策一出，這個(gè)產(chǎn)糧大縣的縣長馬上就跑北京來了。因?yàn)樗X得不要白不要。但這個(gè)補(bǔ)助沒有明確的程序規(guī)定，于是他就找了在財(cái)政部的一個(gè)老同學(xué)，讓老同學(xué)再跟省財(cái)政廳打個(gè)招呼，吃個(gè)飯、報(bào)了材料，事就成了。”上述人士說。

對(duì)于欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，盡管需要準(zhǔn)備配套資金，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常也是多多益善。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，重慶某鎮(zhèn)在申請(qǐng)建敬老院的專項(xiàng)資金時(shí)就遇到這個(gè)問題，建設(shè)一個(gè)敬老院至少要2萬元一個(gè)床位，撥款下來后，鎮(zhèn)政府還需每張床額外出資補(bǔ)助9000元。

該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長說，“雖然配套資金會(huì)緊張一點(diǎn)，可上面有這個(gè)補(bǔ)助政策，放棄了可惜，還是會(huì)爭(zhēng)取這個(gè)專項(xiàng)下來。”

但欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍更希望增加的是一般轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付專款專用，一來配套有困難，二來“買醬油的錢不能買醋”，有撒胡椒面之弊。而一般轉(zhuǎn)移支付，地方政府可統(tǒng)籌視情使用。

單兵難突進(jìn)

受訪財(cái)稅專家表示，部委之間、部委與地方政府之間的博弈，只是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革進(jìn)展緩慢的表象，政府間財(cái)政體制的調(diào)整，是其背后更大的命題。

王雍君認(rèn)為，未來的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革，第一步要將下?lián)苜Y金的權(quán)力集中到財(cái)政部。每個(gè)部委不再有下?lián)苜Y金的權(quán)力，而只有統(tǒng)籌規(guī)范職責(zé)辦事的權(quán)利。應(yīng)在年初時(shí)，通過國庫單一賬號(hào)發(fā)放到地方國庫單一賬號(hào)，由地方財(cái)政統(tǒng)籌這部分資金的使用。而各部委的職責(zé)是制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的劃撥標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督其實(shí)施，“絕對(duì)不應(yīng)該有掌管現(xiàn)金的權(quán)力。”

王雍君還表示，要確定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則，根據(jù)規(guī)則進(jìn)行削減，比如要考慮資金撥付的項(xiàng)目對(duì)其周邊地區(qū)有沒有影響，即外部性原則。他舉例說，村里廁所改造這樣的事務(wù)，對(duì)其他地區(qū)沒有影響，是本地的份內(nèi)事，就不應(yīng)該設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。某地要是治理沙塵暴，會(huì)對(duì)周邊較大地區(qū)造成影響，這才需要專款撥付。

財(cái)稅專家認(rèn)為，現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，已明確了幾項(xiàng)原則，第一是均等，主要指一般轉(zhuǎn)移支付，給欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多財(cái)政傾斜；第二是補(bǔ)償，由于東部省份稅收貢獻(xiàn)較大，每年會(huì)通過稅收返還的方式對(duì)東部進(jìn)行一定程度的補(bǔ)償；第三是控制，主要指專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是推動(dòng)中央宏觀政策的一個(gè)手段。

“所以要改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，就要配合著政府間財(cái)政體制改革一起進(jìn)行，這牽扯到中國財(cái)政體制往何處去的問題。”高培勇說。