破解土地財政尾大不掉

當前我國財政收入增速處于一個分水嶺，此前長期行駛在20%-30%的快車道，2012年開始放緩，降至12.8%，2013年預算中財政收入增速目標再次降為8%，進入個位數時代。

2013年1-5月，全國公共財政收入56214億元，增長6.6%，增幅同比回落6.1個百分點。其中，中央財政收入27134億元，同比僅增長0.1%，增幅比去年同期回落10.7個百分點，甚至在個別月份一度出現負增長；地方財政收入（本級）29080億元，同比增長13.4%，增幅同比回落1.3個百分點。如果扣除中央對地方的轉移支付，全國不少地方都出現收不抵支情況，相當多地區的財政收入目標未達到年度預期。

今年后幾個月，制約財政收入增長的因素仍然較多，如工業增加值增長趨緩、工業生產者出廠價格（PPI）下降、企業效益下滑、房地產成交量下降以及實施結構性減稅等因素，將使得全年財政收入形勢不容樂觀，財政收入低增長將成為常態。

在財政收入大幅減速同時，財政支出則保持近乎剛性的較快增長局面。今年前1-5月，全國公共財政支出46610億元，比去年同期增加5442億元，增長13.2%。可見，政府財政收支緊張的矛盾正在加劇，中央和地方面臨空前的“財政焦慮”。事實上，如果考慮到地方累計的實際債務余額，地方財政的壓力更大。

冰凍三尺非一日之寒。地方財政困境的形成，固然有近年全球金融危機后國內經濟增速放緩以及政府行政性開支過大等重要原因，但更深層次還是制度因素。其中，分稅制深化改革的不到位、中央與地方在財力與事權上的不匹配，導致地方政府長期資金缺乏，只得過度依靠土地收入，這是“土地財政”等問題尾大不掉的制度根源。

目前當務之急，要緩解地方財政困難，應著力在以下三個方面下足功夫：

一是積極構建和完善合理的地方稅體系。這包括推進資源稅改革進程，盡快實行煤炭、巖金礦、磷礦等資源稅從價計征改革，對部分品目可先行試點，在一定幅度內根據資源差異確定稅率標準。在自然資源豐富的西部地區，將來可將資源稅作為地方稅體系中的主體稅種之一，建立地方財政收入穩定增長的長效機制。

在積極穩妥推進房地產稅制度方面，可考慮將原房產稅、城市房地產稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項稅費合并，轉化為房地產保有階段統一收取的房地產稅，發揮其逐步形成地方稅體系支柱的作用。適時啟動環境稅改革措施。應按照先易后難和分步推進的原則，選擇防治任務重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅。由于環境治理屬于地方政府管理范疇，因此這部分稅收所得也主要歸屬地方。

二是規范財政轉移支付制度。繼續擴大一般性轉移支付資金規模，清理整合專項轉移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復，嚴格控制新設項目，必須設定的項目要做到資金安排和制度建設同步進行；完善現行的轉移支付，采用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實際的統計指標，針對各地區不同的主體功能，把對于農業區域、生態區域的轉移支付支持，進一步制度化、規范化；加快研究建立生態補償的橫向轉移支付制度，即在經濟和生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的相互協作，實現生態成本在區域間的有效交換與分擔。

三是實行更突出績效的財政支出管理。一段時間以來，從中央到地方貫徹落實 “八項規定”要求，厲行勤儉節約，反對鋪張浪費，取得了一定成效。但在國家“錢袋子”收緊的情況下，無論中央還是地方，務必要結合全面改革，將“八項規定”要求長期貫徹落實下去，從源頭上制止政府亂花錢的行為。一方面要優化財政支出結構，守住民生底線，確保支持經濟轉型的各項支出；另一方面，要加快完善財政績效管理制度，充分發揮人大、政協、審計和社會公眾對預算的監督作用，切實提高政府花錢效益，確保把有限的錢用在刀刃上。

（作者為財政部財政科學研究所所長）