三中全會后的養老改革

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），用480個字，勾勒出未來社會保障制度的頂層設計，將“更加公平可持續”作為社保體系建設的目標。

“在這一輪社會保障制度的改革中，養老保險制度的改革是重點。在《決定》中，雖然每條只有一句話，但是可以看到養老保險制度改革的總體思路、總體部署。”人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛在接受《財經國家周刊》記者采訪時說。

多位受訪者表示，《決定》中提到的有關養老保險制度改革的多項舉措都符合預期。其中，養老保險統籌、研究漸進式延遲退休年齡、機關事業單位養老保險制度改革，或將成為下一步改革推進的重點。

央地關系考驗全國統籌

養老保險全國統籌已列入“十二五”規劃，在《決定》中，對養老保險全國統籌的表述為“實現基礎養老金全國統籌”，相對于“推進”、“研究”等詞，“實現”一詞更表現出政府落實此項改革的力度。

金維剛告訴《財經國家周刊》記者，全國統籌的實施方案一定會按照“十二五”規劃的要求，在規定時間內出臺。

養老金全國統籌這一政策目標雖然已經提出多年，但是目前連省級統籌也沒能完全實現。2012年社保基金審計報告中顯示，截至2011年底，全國有17個省尚未完全達到省級統籌的“六統一”標準。

記者調查發現，省級統籌以及全國統籌的主要阻力，在于央地之間的利益博弈。金維剛指出，2012年養老保險基金結余2.4萬億，但一半以上集中在東部幾個省市，中西部許多地區出現養老金收支缺口，需要中央財政轉移支付進行發放。

記者從接近人社部的人士處了解到，在有些地區基本養老保險基金收支失衡，需要中央大量補助的同時，經濟發達省份則形成了超過千億元的養老保險基金結余，卻由于未實現全國統籌，中央不能調劑使用。

在養老保險補助方面，多年來也形成了地方依賴中央的格局，2010年中央和地方兩級財政對基本養老保險的補助資金為1851億元，其中中央財政占86%。

中國人民大學社會保障研究中心受國家發改委委托，目前正在草擬養老保險全國統籌方案。該中心副主任楊立雄對《財經國家周刊》記者表示，方案最大的難點，在于采用什么樣的方法，既能減少發達地區對于“被統籌”的阻力，照顧其利益，同時又能讓欠發達地區受益，并保證他們的征繳積極性，避免完全依靠中央轉移。

楊立雄認為，在實現全國統籌時，應在中央建立調劑金，讓有結余的省份拿出一部分放到中央形成基金，然后這個基金就可以用來分配到養老保險基金虧空比較嚴重的省份。

他強調，不要把所有的基金結余都收到中央來，那樣發達地區就沒有積極性。也不能讓不發達的省份就等著中央發錢，應當要調動起自己征收養老金的積極性。“養老保險全國統籌，關鍵就是設立好激勵機制。”

中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中對記者表示，統籌的另一層含義，是以財政為主，統一個人所得稅和社會養老保險的個人繳費，形成國民養老金。如此，即使由于收入過低而沒有繳納養老保險的人，也能夠得到一份基礎養老金，其本質相當于現在的新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險，但是其水平會進一步提高。

“并軌”有待財政埋單

人力資源和社會保障部副部長胡曉義近日表示，將從五個方面推動機關事業單位養老保險“雙軌制”改革，一是統賬結合，二是實行單位和個人繳費，三是改革基本養老金計發辦法，四是改革基本養老金待遇調整辦法，五是建立職業年金。

對于改革后機關事業單位人員待遇問題，胡曉義并未提及。《財經國家周刊》記者采訪發現，這一點是導致上一輪事業單位養老保險制度改革沒能順利推進的糾結點，也是本輪改革方案設計時著重考慮的一個問題。

2008年初，國務院通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作。2009年1月，人社部正式公布了《事業單位養老保險制度改革方案》，對這項改革路徑給出清晰勾畫。

近6年過去，由于受多重因素限制，各試點省市進展緩慢。

一位接近決策層的人士對《財經國家周刊》記者表示，過去幾年，一直是人社部一家主要倡導和推動這項改革，其他部委并沒有太多實質性的回應。

在上一輪地方改革試點中，并沒有明確改革后養老金水平是否變化，只籠統提到要建立職業年金，沒有具體細節和收入彌補措施。

而據《財經國家周刊》記者了解，此項改革的目標是將80%-90%的養老金替代率下調至50%左右。養老金替代率是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，是衡量勞動者退休前后生活水平差異的基本指標之一。

上述接近人社部的人士表示，未來的改革方案重在轉機制，而非降待遇，改革可能需要財政的大力支持，來適當調整公務員和事業單位職工工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。

改革方案還包括，同步推進機關和事業單位的養老保險改革，以免造成機關和事業單位職工之間的群體分化和新的社會不公；并且要將機關和事業單位職工納入統一的職工基本養老保險制度；機關事業單位的基本養老保險繳納，也按照企業職工的模式推進，應明確是由用人單位和職工雙方依法繳費。

一些學者對《財經國家周刊》記者表示，此項改革不應再推遲。國務院發展研究中心社會發展研究部副部長貢森認為，社會上之所以對延遲退休表現出反彈態度，與養老金“雙軌制”有著密切聯系。“許多人會想，既然養老金有缺口，為什么不調整機關事業單位的養老金水平，卻要延長退休年齡？”

他分析說，在發達國家，養老保險的公平問題主要體現為代際公平，但是在中國則是代際公平與群體公平并存且相互纏繞，令問題變得更為復雜。如果不能解決好當代人之間的群體公平問題，那么很可能也將影響養老金運轉的可持續性。

對此，上述接近人社部的人士表示，考慮到政策推行的順暢，機關事業單位養老體制改革有可能在延遲退休政策之前啟動。

延遲退休亟需社會共識

延遲退休政策的信號一經釋放，就引發這樣那樣的爭論。“增加艱苦崗位工作人士的工作時長”、“加劇就業緊張形勢”等反對聲音迭起。但不少社保專家認為，隨著人均壽命不斷增長、受教育年限持續提高，延遲退休是維系養老金制度正常運轉的必然選擇。

《決定》為上述爭論給出了基調，提出研究制定漸進式延遲退休年齡政策，這也是這項政策第一次寫進中央文件。

中國人民大學人口與發展研究中心教授姜向群向記者測算，參保人延遲一年退休，中國可減少養老金支出490億元，并可增加繳費230億元，相當于多收入720億元，如果推遲5年退休，就能增加3500億元，按照2011年全國平均水平計算，足夠支付2000萬人一年的養老金。

人社部副部長胡曉義在《決定》公開后表示，所謂漸進式延遲退休年齡有三方面內容，第一是有一個預告期，提前幾年告知社會；第二要分步驟，可能會考慮從現在規定的退休年齡最低的群體開始；第三，要“邁小步”，以“一年提高幾個月”這樣的方式，一步一步來，用較長的一段時間逐步完成平滑過渡。

記者從接受人社部委托制定養老保險改革方案的專家處了解到，推行延遲退休政策的第一步，應先對提前退休的現象予以規范。

現行男性60歲退休、女干部和科技人員55歲退休，以及女工人50歲退休的政策，是從1951年起開始實行的。在過去多年，為配合國有企業改革和經濟結構調整，國家先后出臺了一系列提前退休政策，最低標準是女性40歲便可以辦理提前退休。

人社部門的數據顯示，中國居民的實際退休年齡比法定年齡還要低不少。由于現實中實行了一些提前退休政策，中國居民領取養老金的平均年齡僅有53歲，其中男性大約為56歲，女性還不到50歲。

退休年齡過低并不意味著給年輕人騰出了更多就業崗位。在目前的退休人員中，繼續在崗從業的超過了20%。

在規范提前退休之后，第二步則應把女性的退休年齡推遲。可以先將女工人的退休年齡與女干部、事業單位的女職工統一起來。然后再將女性的退休年齡整體提高，縮小與男性退休年齡之間的差距。“根據國際經驗，男女退休年齡差兩歲是比較合適的。”上述人士表示。

最終形成的方案并不會對所有人采取一刀切的辦法。金維剛透露，政策對不同的群體將會產生不一樣的影響，還會針對特殊群體出臺相應的妥善安排。

記者從人社部社保研究所了解到，目前延遲退休政策的出臺還沒有時間表，也沒有形成具體方案，仍處于研究討論階段。

多位專家認為，政策應當機立斷，盡快確定方案。貢森對《財經國家周刊》記者表示，如果現在開始啟動，那么每年可能延后退休兩三個月，對人們不會有太大影響。但如果再過幾年啟動，那時的老齡化問題更為嚴重，也許每年就要延后六七個月了。“調整來得越晚，對社會沖擊越大。”

“不應因為擔心引起社會一些反彈，而猶豫不決。”中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈表示。社會上的某些強烈反應，與其說是政策調整造成的，不如說是不了解政策到底將如何調整而造成的。“你要拿出政策，才能消除大家疑慮。所以人社部門要加快研究，達成共識。”