資源城市轉型探路

2013年12月3日，國務院發布了《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》（下稱《規劃》），這是中國首次從官方角度界定了中國的資源型城市。

12月13日，《規劃》牽頭部門、國家發改委東北振興司司長周建平接受了《財經國家周刊》記者的獨家專訪，并透露，發改委正在會同其他部委加緊推出資源型城市準備金制度和試點城市，并將在2014年出臺針對四類城市的分類指導意見。

《規劃》將資源型城市分為四類，即成長型、成熟型、衰退型和再生型城市，規劃出臺旨在警醒資源枯竭城市的“礦竭城衰”，更重要的是未雨綢繆，為解決資源型城市共同的“一業獨大”，建立可持續發展的長效機制進行政策扶持。

中國政府逐步將“資源詛咒”這個發展經濟學的命題納入管理范疇，“最大的障礙就是各種力量的博弈。”周建平說。

準備金解困

2008年3月至2011年11月，國務院分三批界定了全國69座資源枯竭型城市，每年給予一定比例的中央財政資金支持其轉型發展。截至2013年9月底，中央財政累計撥付給資源枯竭型城市的轉移支付資金達631億元。

中國科學院地理科學與資源環境研究所研究員張文忠，參與了《規劃》方案起草，他告訴《財經國家周刊》記者，上述69個城市中，每個城市每年得到中央財政轉移支付約1億-3億元，對于“積重難返”的資源枯竭型城市無疑是杯水車薪。

資金缺乏制約著資源城市的轉型。早在2009年，發改委曾草擬《資源型城市可持續發展準備金管理試行辦法》，扶持資源型城市轉型。

周建平表示，目前發改委希望積極推動可持續發展準備金制度的建立。

按照初步的政策設計，可持續發展準備金，主要由資源型企業在稅前按一定比例提取，專門用于環境恢復與生態補償、發展接續替代產業、解決企業歷史遺留問題和企業關閉后的善后工作等。

接近政府決策層的人士透露，準備金制度的建立面臨兩大障礙：一是面向資源性產品征收準備金，將推高資源產品價格；二是準備金征收后由誰支配？企業和地方政府各執一辭。

企業認為環境破壞是歷史問題，生態補償、發展接續替代產業不應由當下的企業全部承擔，準備金應由企業自己支配，地方政府不應插手；而地方政府則擔心，準備金交由企業支配，在城市資源枯竭后企業移出，資源城市的生態改善和產業轉型無法落實。

“問題核心就是動了一部分人的奶酪。”上述人士說，很多資源類企業都是大型國有企業，政府需要協調國資委在內的很多部門，難度很大。

“但決策層現在有了一定的思路。”上述人士補充說，“先進行試點”，準備金由地方政府和企業共同支配，具體支配比例由地方和企業協商決定。

周建平介紹，發改委正在依據《規劃》的內容，抓緊制定針對四類資源型城市的分類指導意見，并有望在2014年出臺。分類指導意見將對每類城市的發展方向和約束機制進行細化，并設計評價制度對每類城市進行考核。

周建平透露，2014年1月起，發改委、財政部等四部委，將以定量方式每年對衰退型城市的財政資金運用進行評估，如果財政資金運用不到位，資源型城市的資格可能被取消。該項評估結果還將作為地方干部考核任用的參考。

摸清家底

由于全國一直沒有資源型城市的統計體系，在2011年以前，資源枯竭型城市主要依靠各地政府自己申報，再由相關部門政府部門依據標準篩選。

“‘先知先覺’的城市就去申報了。”原中國礦業聯合會副秘書長胡魁說，有的城市還會為獲批“資源枯竭型城市”的牌子慶祝一番。因為它不僅能帶來中央的財政資金，也可以用來向各部委申請專項資金，甚至可以申請特殊政策用以招商。“地方城市對申請資源型城市積極性非常高。”胡魁說。

2001年8月，時任國務院副總理李嵐清視察遼寧，阜新市向李嵐清介紹了當地的情況，引起了李嵐清對資源枯竭型城市的重視。

同年12月14日，國務院召開專題辦公會議，將阜新市確定為全國首個資源枯竭型城市轉型試點。經過12年的試點，阜新市仍未摘掉資源枯竭型城市的帽子。

此次《規劃》公布的衰退型城市延續了原國務院界定的資源枯竭型城市，僅將盤錦和孝義轉入再生型城市，資源枯竭型城市減少為67個，周建平表示，衰退型城市原則上不再增加。

胡魁對《規劃》持肯定態度，“過去資源型城市只是一個概念，此次《規劃》利用定量和定性分析相結合的辦法，首次確定了262個資源型城市在全國的分布，也是首次“摸清了中國資源城市的‘家底’。”

頑疾已久

資源型城市面對“礦竭城衰”無能為力，在發展經濟學中將其命名為“資源詛咒”。其含義是指，資源豐富地區的經濟發展水平往往低于資源貧乏的地區，還易導致收入差距擴大、腐敗和尋租活動盛行等社會問題。

中國政府對資源類城市的關注，源于資源枯竭型城市問題的凸顯。

21世紀初，一些資源型城市相繼出現群體性事件，例如遼寧楊家杖子礦“2·27”群體事件、撫順工人堵鐵路、白銀工人堵國道等事件。

2002年，全國政協經濟委員會和人口資源環境委員會，組成“四礦”問題專題調研組，指出礦業、礦山、礦工、礦城問題對經濟安全和社會穩定帶來的負面影響。

2003年12月，國務院決定成立振興東北地區等老工業基地領導小組，由于東北三省的資源枯竭城市占有很大比例，有關資源城市的政策調研就此在政府層面正式展開。

2010年10月，國務院振興東北地區等老工業基地領導小組決定編制《規劃》，《規劃》被列入國務院批準的《“十二五”期間報國務院審批的專項規劃整體預案》，希望有效遏制資源枯竭型城市的問題，并將所有資源型城市統籌規劃，實現可持續發展。

此次《規劃》是從根本上破解資源型城市的體制性、機制性矛盾，提出了五項可持續發展長效機制，即開發秩序約束機制、產品價格形成機制、資源開發補償機制、利益分配共享機制、接續替代產業扶持機制。

但破除“資源詛咒”并非易事。

中國資源型城市的開發始于計劃經濟時期，開發形式粗放，開發企業的利潤和折舊資金全部上繳中央財政，對地方經濟發展帶來的收益有限，歷史欠賬日益積累。

張文忠也向記者表示了他的擔憂：“礦業城市在發展接續替代產業時，都寄希望在煤化工和鋼鐵制造等行業，很可能剛剛發展起來，又會遭遇產能過剩的打擊。”