違規(guī)產(chǎn)能“轉(zhuǎn)正”博弈

12月6日，工信部《符合鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件企業(yè)名單（第二批）》公布，中國(guó)的大批違規(guī)建設(shè)鋼鐵產(chǎn)能，再次得到了部委層面的認(rèn)可。

截至2012年，未批先建的違規(guī)鋼鐵產(chǎn)能已占到全國(guó)鋼鐵產(chǎn)能的60%以上。擁有中國(guó)最大、最先進(jìn)的5860立方米高爐的江蘇沙鋼集團(tuán)，曾因未獲發(fā)改委核準(zhǔn)被視為違規(guī)產(chǎn)能，終于在2013年4月進(jìn)入工信部第一批名單，得以“轉(zhuǎn)正”。而在第二批名單中，河北省近2500萬(wàn)噸違規(guī)鋼鐵產(chǎn)能，也進(jìn)入工信部企業(yè)名單。

“名單化”管理

“工信部力推符合規(guī)范條件的‘名單化’管理，不再要求名單企業(yè)必須具有項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案等審批文件。”工信部原材料司鋼鐵處處長(zhǎng)徐文立告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，只要符合工信部提出的規(guī)范條件的違規(guī)產(chǎn)能可獲“轉(zhuǎn)正”，“名單化”管理傾向于技術(shù)層面的管理，更多地是為了客觀實(shí)際地反映鋼鐵行業(yè)的整體現(xiàn)狀。

這似乎在向業(yè)內(nèi)傳遞一個(gè)信號(hào)：鋼鐵產(chǎn)能的管理不再需要發(fā)改委的審批。

隨之而來(lái)的政策打破了這一猜測(cè)。12月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布通知，鋼鐵新增生產(chǎn)能力的煉鐵、煉鋼、熱軋項(xiàng)目等，仍由發(fā)改委核準(zhǔn)審批。

徐文立表示，工信部建立的“名單化”管理機(jī)制，側(cè)重于對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目的管理，推進(jìn)建設(shè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的退出機(jī)制，為今后的改革和產(chǎn)能整合或淘汰提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)；發(fā)改委的審批則在“前端”，側(cè)重于對(duì)新增項(xiàng)目的控制。

工信部目前正在制定鋼鐵行業(yè)規(guī)范辦法以及實(shí)施準(zhǔn)則，對(duì)規(guī)范企業(yè)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，并計(jì)劃于2014年上半年公布第三批企業(yè)名單，屆時(shí)將覆蓋中國(guó)70%-80%的鋼鐵產(chǎn)能。

“糾結(jié)于是否違規(guī)，顯然不是新一屆政府的政策視角。用增量與存量來(lái)表達(dá)目前的政策動(dòng)向更為確切。”中國(guó)聯(lián)合鋼鐵網(wǎng)總編胡艷萍對(duì)記者表示，重塑主管部門(mén)權(quán)威，杜絕地方越權(quán)，對(duì)增量切實(shí)實(shí)施嚴(yán)格控制，對(duì)存量實(shí)施市場(chǎng)化的管理，將是未來(lái)改革的趨勢(shì)。

違規(guī)“轉(zhuǎn)正”背后的地方?jīng)_動(dòng)

1999年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委判定當(dāng)時(shí)只有1億噸的鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩，并著手限制鋼鐵產(chǎn)能擴(kuò)張，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)就陷入了削減產(chǎn)能與加速擴(kuò)張、計(jì)劃管理模式與市場(chǎng)的博弈怪圈。

2003年，發(fā)改委接過(guò)鋼鐵產(chǎn)業(yè)主管權(quán)后，政府開(kāi)始實(shí)施直接限制鋼鐵產(chǎn)能， 違規(guī)產(chǎn)能和“炸小存大”的明爭(zhēng)暗斗輪番上演。發(fā)改委對(duì)鋼鐵投資項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行限制，高爐容積應(yīng)達(dá)到1000立方米及以上才可上馬建設(shè)。

當(dāng)年工信部將高爐強(qiáng)制淘汰時(shí)間設(shè)定為：2005年淘汰200立方米及以下高爐，2007年后淘汰300立方米及以下高爐。

全國(guó)各地在拆除、改造200立方米以下高爐之后，一時(shí)間標(biāo)稱(chēng)210立方米、320立方米的高爐涌現(xiàn)。2005年，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能突破4億噸，比2000年增漲了近3倍。

2005年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議第一次專(zhuān)題部署抑制產(chǎn)能過(guò)剩工作，原則上不再審批新增鋼鐵產(chǎn)能項(xiàng)目。發(fā)改委的“禁批”仍未能勒住地方產(chǎn)能擴(kuò)張的韁繩，2008年中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)能激增到6.6億噸，相比“禁批”前增長(zhǎng)了近60%。

2009年9月，發(fā)改委直接將高爐淘汰標(biāo)準(zhǔn)提高到400立方米，并將淘汰時(shí)間定為兩年后。然而2009年末，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能突破7.2億噸，年增長(zhǎng)率超過(guò)9%。

發(fā)改委的“禁批令”為何得不到執(zhí)行？工信部為何每次提高淘汰標(biāo)準(zhǔn)，卻總能催生更大的高爐容積？

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，發(fā)改委能夠管理的只是一紙批文。在實(shí)際投資和建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，稅務(wù)、信貸、電力、供水、煤炭等掌握在地方政府手中。”胡艷萍說(shuō)。

有業(yè)內(nèi)人士告訴記者，在鋼鐵形勢(shì)供需兩旺、價(jià)格飛漲的情況下，違規(guī)鋼鐵產(chǎn)能的擴(kuò)張不僅成為政府財(cái)稅的支柱，也為電力、供水、煤炭等相關(guān)行業(yè)帶來(lái)了豐厚的利潤(rùn)和發(fā)展機(jī)會(huì)，發(fā)改委看似擁有新建產(chǎn)能的生死大權(quán)，卻沒(méi)有執(zhí)行能力。

為了應(yīng)付發(fā)改委的政策壓力，一些地方政府更多在淘汰落后產(chǎn)能上做文章，僅對(duì)無(wú)足輕重、面臨市場(chǎng)淘汰的小高爐拆除，無(wú)助于控制整體產(chǎn)能。

“如果沒(méi)有供水、供電、冶金設(shè)計(jì)等工業(yè)部門(mén)的支持，能夠建起違規(guī)產(chǎn)能嗎？”一位鋼鐵企業(yè)的負(fù)責(zé)人反問(wèn)記者。

2010年，在經(jīng)歷了對(duì)違規(guī)產(chǎn)能屢禁不止和炸小存大的幾番暗斗之后，違規(guī)產(chǎn)能問(wèn)題終于被擺上了桌面。發(fā)改委的清查數(shù)據(jù)顯示，2003年以來(lái)新增的煉鋼產(chǎn)能中，八成新增產(chǎn)能屬于違規(guī)建設(shè)。

“違規(guī)產(chǎn)能‘轉(zhuǎn)正’是個(gè)沒(méi)有人愿意打破的僵局。”資深鋼鐵專(zhuān)家馬中普對(duì)記者表示，它不僅涉及中央與地方和各部門(mén)之間權(quán)利分配的問(wèn)題，更關(guān)鍵的是涉及對(duì)以往政策的否定。

環(huán)保約束產(chǎn)能

目前，環(huán)保正在成為落實(shí)產(chǎn)能削減和創(chuàng)建新型政府管理模式的有力切入點(diǎn)。

按照工信部最新的《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》要求，鋼鐵企業(yè)須具備健全的環(huán)境保護(hù)管理體系，企業(yè)污染物排放總量不超過(guò)環(huán)保部門(mén)核定的總量控制指標(biāo)配套必要的污染物治理設(shè)施，安裝污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)并與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，近兩年內(nèi)未發(fā)生重大環(huán)境污染事故或重大生態(tài)破壞事件。

唐山市德龍鋼鐵有限公司進(jìn)入了工信部第二批名單，其董事長(zhǎng)丁立國(guó)對(duì)記者表示，在環(huán)保政策的約束下，小企業(yè)和不規(guī)范企業(yè)已經(jīng)無(wú)利可圖，鋼鐵企業(yè)必須提高技術(shù)和管理來(lái)降低成本，并通過(guò)企業(yè)重組擴(kuò)大產(chǎn)能。

工信部原材料司鋼鐵處處長(zhǎng)徐文立則告訴記者，“十三五”期間，工信部將不再出臺(tái)以高爐容積為標(biāo)準(zhǔn)的淘汰落后產(chǎn)能指標(biāo)。淘汰產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)于復(fù)雜，不僅涉及到企業(yè)誠(chéng)信體系、設(shè)備水平、監(jiān)管等，標(biāo)準(zhǔn)也很難統(tǒng)一。因此，新的《鋼鐵行業(yè)規(guī)范條件》和未來(lái)即將出臺(tái)的規(guī)范辦法和實(shí)施準(zhǔn)則，將主要以節(jié)能環(huán)保作為淘汰落后產(chǎn)能的主要標(biāo)準(zhǔn)。

徐文立指出，政府直接干預(yù)企業(yè)產(chǎn)能規(guī)劃過(guò)于簡(jiǎn)單粗放，不但缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，也缺少相應(yīng)的執(zhí)行管理手段，每次削產(chǎn)之后，往往帶來(lái)新一輪的產(chǎn)能擴(kuò)張。

節(jié)能環(huán)保不僅有明確的法律要求，也有相對(duì)完善的標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管措施，更重要的是節(jié)能環(huán)保已經(jīng)成為全社會(huì)、全行業(yè)的共識(shí)。節(jié)能環(huán)保不僅具有極強(qiáng)的外部表現(xiàn)，便于群眾投舉報(bào)監(jiān)督，隨著未來(lái)節(jié)能環(huán)保指標(biāo)列入地方政府的考核體系，地方政府的積極性也將顯著提高。

“將來(lái)主要以節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)來(lái)抑制、淘汰落后產(chǎn)能，政府會(huì)減少行政手段對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，更多地運(yùn)用法律提高企業(yè)違法成本，形成對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的規(guī)范，通過(guò)市場(chǎng)的方法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。”徐文立介紹。