留用地安置應入法

“留用地安置”，即政府在征用土地時，按征用耕地或農用地面積的一定比例（一般在10%-15%范圍），將土地轉為建設用地，安排給被征地的農民或農村集體經濟組織經營，以期通過發展二、三產業為失地農民帶來長期收益或相對穩定的就業崗位。

廣東佛山上世紀首創征地留用地安置制度。這種方法在廣東等沿海省份已普遍實施，農民生活水平隨著開發和經營留用地效益的提高而水漲船高。

留用地帶來的持續收益，可以減少政府當期投入。單純大幅提高征地補償標準，不但政府財力無力支撐，且難以解決存在已久的征地難問題，還會衍生諸多新問題。

由于留用地政策在國家規定的征地拆遷補償外，給被征地農民一塊額外補償，實質上提高了補償標準。留用地交由被征地村組長期使用，會形成長遠的收益鏈，相應民眾的后代都可以享有收益權，大量的失地人群就會繼續生活在自己原有土地上，避免大面積的人口遷徙。就地實現城鎮化，有利于社會穩定。

留用地安置雖然受到農民歡迎，但在實施中也遇到一些問題：如部分留用地由于不符合規劃難以落實；留用地布局分散，土地利用效率低；產業業態重復，建筑檔次不高。出現上述問題的原因主要在于政府管理和法律制度的不完善。

現行土地管理法中采取農用地產值倍數補償辦法，廣受詬病。此次《土地管理法》的修訂，如果繼續沿用農地產值倍數補償，將遭受輿論攻擊，也難為征地農民接受。如完全按市場價值補償，除農民以外的利益相關方恐怕也難接受。

鑒于此，我們建議將“留用地安置”明確寫入《土地管理法》的修改和《集體土地征收條例》中。明確規定實施留用地安置的范圍、補償辦法、留用地比例、開發方式、時序等內容，保證被征地獲得持續長遠的收益。

此外，今后征地除給農民貨幣補償外，還要對農民失去的發展權進行補償。

一是對農民失去用益物權所造成的損失進行補償。以土地平均用益物權為基礎，制定土地區片價，彌補獲得發展權補償之前的損失。建立補償動態調整機制，確保貨幣補償標準合理性長期不變。具體做法是每年調整基準地價，按物價增長指數提高標準。

二是發展權補償。對農民因征地失去了生存發展的基礎進行補償，讓農民享受到城市發展帶來的好處，共享工業化城鎮化成果。

可將征地補償分為兩段，從征地到留用地產生收益之間，對農民實行用益物權補償，按照區片價對農民補償，彌補未產生收益期間由于征地帶來的損失，待留用地收益產生后，即可以享受由發展權帶來的利益。

沿海發達地區如廣東、浙江等省在留用地上存在的問題及破解問題的探索，可以為中西部尚未全面開展、或正準備開展留用地安置探索的省份提供借鑒，也可為全國層面出臺留用地安置問題的指導意見提供參考。

對于留用地，政府越早干預，越能避免將要出現的問題。具體建議如下：

一是做好留用地規劃。先確保留用地再征地，統籌相應的開發利用，避免留用地虛置，提高其利用效率；

二是固化權益，虛化區位，多種途徑實現留用地收益。在城市建成區范圍內，可就近安排留用地，作商業等經營性用途；在城鎮建成區范圍外，可由政府園區統一安排留用地，避免工業用地布局散亂；

三是建立統一的建設用地市場，賦予農村集體建設用地在金融等方面完整的資產屬性；

四是土地性質保持集體所有或轉變為國有，可以由民眾自愿選擇。集體持有物業，不允許買賣轉讓；

五是允許以多種方式開發經營留用地，但必須保持集體經濟組織占絕對股權，永久享有留用地收益；

六是按被征地人數留用地，而非按農用地面積留用地，消除村與村之間因地域差異、城市推進速度等原因造成的“苦樂不均”，解決后城市化地區留用地難以保證的問題。

（作者為國土資源部耕地保護司司長）