把稅收優惠關進籠子

十八屆三中全會提出，要清理規范稅收優惠政策。改革開放后，黨中央歷次關于改革的重大文獻從未做出類似決定。本次會議首提清理規范稅收優惠政策，意義重大。

目前，中國稅收優惠政策較多，主要包括區域性政策、行業性政策、企業規模性政策、所有制性政策四大類。之所以清理規范稅收優惠政策，主要有以下三點動因：

首先，遏制無序減稅。長期以來，輿論總認為減稅是經濟發展的發動機和助推器。因此無論政府部門還是企業，都積極爭取稅收優惠政策，地方更是把向中央爭取稅收優惠視為促進區域發展的關鍵。如果爭取不到，就自定政策，導致越權減免稅、以支出代減稅等現象頻出，令中國名義稅負與實際稅負差距不斷擴大。

比如企業所得稅，單是企業所得稅法規定的優惠政策就有10多條，除此以外，該法第36條還明文規定國務院可以制定企業所得稅專項優惠政策，由此派生出分別覆蓋不同區域和產品的幾十條專項優惠稅收政策。

事實上，其他稅種的稅制都有國務院可出臺稅收優惠政策的條文，因而大小稅種均有幾十條稅收優惠政策。這種制度安排極大地削弱了稅制的權威性，肢解了稅制的完整性，幾乎取代了一般條款的主體地位。因此，中國的結構性減稅事實上成為優惠政策減稅，受益主體是特定產業和區域，形成了為減稅而減稅的現象，減稅本身難以發揮宏觀調控作用。

今后清理規范稅收優惠政策，就是要扭轉這種無序減稅格局，把部分有利于總體發展的稅收優惠轉換為一般條款，使所有符合條件的納稅人利益均沾，取消那些階段性刺激意圖明確的稅收優惠政策。

當然，也可根據未來經濟和社會發展需要，有針對性地出臺新的稅收優惠政策。簡而言之，就是要實現稅收優惠政策的有序出臺，進而維護稅制的權威性、完整性和穩定性。

其次，維護市場統一開放。堅持稅制全國統一、中央統掌稅收立法權，就是要確保全國范圍內要素流動面臨同等稅制條件。如統一內外資企業所得稅制根本意義就在于使各類所有制企業在市場上平等競爭，而把增值稅從生產型改為消費型并推進營改增，目的也是要實現產業稅負均衡。

然而長期以來，突出的問題是稅收優惠政策特別是區域稅收優惠政策過多，形成了多種政策洼地，打破了稅收均衡，人為誘使要素低效流入某些區域，進而阻礙了區域經濟在公平競爭基礎上的協調發展。突出表現是很多高新技術園區內聚集了為稅收優惠而來的、并非提供高新技術產品的企業。這造成優惠區域內外企業的稅負不均等，進而限制了非稅收優惠區域的生產同類商品或勞務的企業的競爭力。

因此，有必要通過深化稅制改革和稅收法治化來逐步清理規范稅收優惠政策，最終實現區域間的稅收公平，進而誘導要素按效率高低分別流入不同區域，這種做法對經濟欠發達地區實際上更為有利。因為在沒有稅制比較優勢條件下，資本更傾向于流入人工成本和資源成本更低的區域。近年來中西部經濟增長率超出東部就說明了這點。

再次，促進社會公平。清理規范稅收優惠政策不是完全取消稅收優惠政策，而是要在梳理、歸類的基礎上做出取舍，核心目的是真正使稅收優惠政策能夠對經濟和社會發展發揮長效機制。

從中國未來經濟和社會發展走勢看，稅收優惠政策有必要轉型，即：從偏重發揮經濟政策功能轉向發揮社會政策功能。具體就是要使稅收優惠政策直接作用于社會穩定和社會發展，從而促進社會公平。

從中國國情看，運用稅收優惠政策促進社會公平可從以下三方面入手：

一是對生活必需品采行低稅率征收增值稅，進而對沖食品價格上漲對中、低收入階層的壓力；二是推進房產稅改革時，對居民自住房采取免征房產稅政策；三是扶持養老事業的發展。對60歲以上老人取得的勞務收入免征個人所得稅，對護理老人的人員，可建立按小時計算勞務量與增加個人所得稅費用扣除額掛鉤機制，以起到減輕政府養老支出的激勵作用。

（作者為財政部財政科學研究所副所長）