地方政府完善績效評估的思考與建議

【摘 要】不斷完善地方政府績效評估是提高政府效能和服務質量的關鍵因素。借鑒青島、杭州政府績效考核的先進經驗和做法，逐步實現淄博市政府績效評估由“內部評估”向“外部評估”、由“單一評估”向“綜合評估”的兩個轉變，具有重要的理論意義和現實意義。

【關鍵詞】地方政府；績效評估；比較分析

地方政府績效的高低對當地經濟社會發展起著至關重要的作用。今年是淄博市“項目建設年”開局之年，政府部門提高辦事效率和服務質量，為項目建設提供良好的“軟環境”，將有助于招商引資和項目建設工作地順利推進。因此，對政府績效評估進行深入研究，以評估提效能，以評估促服務，具有重要的理論價值和現實意義。在借鑒先進地區績效評估的典型做法和經驗的基礎上，對淄博市政府績效評估提出合理化的對策和建議，從而推動政府效率和服務質量的提高。

一、淄博市政府績效評估工作的主要做法

目前，淄博市政府績效評估主要是政府主導的“內部考核”，采取“目標責任制”的方法來進行考核，具體做法是：

1.設置考核組織機構。考核評估工作由市目標管理考核委員會統一領導，市目標管理考核辦公室具體負責，考核相關職能部門（如組織部、紀委、統計局等）配合實施，形成職責明確、各負其責、密切配合的工作格局。其中，定量指標考核，由考核職能部門提供指標數據，市政府督查室匯總計分；定性指標和其他考核事項，由相關考核職能部門按照職責分工負責組織實施。

2.初步建立分類考核的績效評估體系。我市直部門考核實行千分制考核，將市直部門按照職能性質分綜合服務管理部門、經濟社會發展部門和政法及重點行政執法部門三類考核。主要考核三個方面：第一，業務目標（400分）。包括履行日常職責情況，履行年度目標責任制、落實市委市政府重大工作部署情況，爭取政策項目資金情況等考核事項。第二，公共目標（200分）。班子建設與黨建、反腐倡廉及作風效能建設、宣傳思想和精神文明建設、社會穩定和信訪、依法行政等工作，分別由組織部、紀委、宣傳部等相關部門負責考核。第三，評價目標（400分）。包括班子內部測評和社會評價，均按照好（100%）、較好（90%）、一般（80%）、較差（60%）四個等次計分。班子內部測評，由市委組織部組織實施；社會評價由市委市直機關工委組織實施。

3.評估結果的運用。一是市委、市政府對確定為優秀等次的單位進行通報表彰。二是與干部管理評價掛鉤，對確定為優秀等次的單位給予適當獎勵。三是與班子成員優秀等次比例掛鉤。評為優秀等次的部門，當年班子成員優秀等次比例增加10%。

二、與青島、杭州政府績效評估模式比較分析

從全國范圍看，基于成熟性、代表性、可比性等因素考量，我們選取青島市、杭州市政府績效評估模式進行比較分析，總結其主要特點和先進做法，加以借鑒應用。

（一）青島目標責任制模式

2010年，青島市績效評估的做法獲得了中國地方政府創新獎。青島在評估對象和范圍上，既涵蓋了政府部門也有黨委部門，既對市直部門又對區縣鄉黨委政府；在評估方法上主要加大了民意調查和社會評議的力度，逐步實現了由“內部考核”轉向“外部考核”。主要特點有以下三個方面：

1.評估指標上突出加快轉變經濟發展方式的導向。按照科學發展觀和正確政績觀的要求，圍繞全市大局，突出考核重點，將主要經濟、社會、生態等指標和重點任務工作目標作為關鍵績效指標（KPI）。市、區地方考核上，逐步提煉出“經濟社會生態指標為重點、黨建等公共目標為支撐、綜合評議為印證、追趕目標為補充”的考核體系。市直部門考核上，主要在推進落實市委市政府重大決策重要部署和重點工作情況。

2.目標設定上突出“尋標、達標、奪標”的思路。一是設置追趕目標。按照市委“爭取更多的專項工作在全省爭第一，在全國爭第一，在世界上有名氣”的要求，將省內縣域經濟社會發展綜合評價、財政收入兩項排名作為追趕目標納入考核。二是提高考核標準。政府部門首次實行目標動態調整機制，將事關全市發展的重大決策部署，分解落實為追加目標，動態納入考核體系。三是強化加壓驅動。區市考核增設重要貢獻考核內容和重要貢獻獎，對引進戰略性新興產業項目、藍色經濟項目以及符合科學發展觀要求的高端項目，實行“上不封頂”的加分考核。增設觀摩點評考核內容，結合全市項目觀摩活動對各區市評議打分，增強區市抓發展、抓調整、抓項目的緊迫感和驅動力。

3.考核方法上突出民主開放、簡便高效的原則。一是擴大考核民主。區市考核繼續實行電話民意調查和“兩代表一委員”評議，群眾滿意度權重提高至19%。黨群法檢機關深入實施開放式答辯制考核，充分發揮高層次考官“智庫”作用。政府部門社會評議權重達到35%，并將網絡在線問政活動由集中訪談改為常態化。二是加強日常監控。發揮抓考核、抓落實、抓推進的機制優勢，強化督考并舉，綜合運用年終評估、定期調度、日常監控、季度通報與跟蹤考核等方法，對區市主要經濟社會指標，實行月跟蹤、季調度；對市級重點建設項目，按照節點考核，加強推進落實。

（二）杭州綜合考評模式

杭州市從2000年在全市市直部門中開展了“滿意不滿意評選活動”，從2005年創新開展“三位一體”綜合考評機制，綜合考評采用“考評結合、同步進行、綜合評定”的方法，主要特點有以下三個方面：

1.評估主體多元性。為了體現考核的公正性和廣泛性，參與考核的代表來自九個層面：黨代表、人大代表、政協委員、市機關、老干部、專家學者和行風評議代表、區（縣）市四套班子成員、區（縣）市的部委辦局和區（縣）市及杭州經濟開發區、西湖風景名勝區的街道（鄉鎮）黨政的負責人、區（縣）的社區黨組織、和居委會負責人、各類企業代表、各類市民代表。

2.考核目標多元化。第一，社會評價。沿用原有滿意單位不滿意單位的評選辦法，由滿意辦組織九個投票層面對綜合考評單位進行社會評價，并從增強可比性、防止策略投票行為等方面對方法作適當修改。第二，目標考核。目標考核以平時考核為基礎，以年終目標任務的完成情況為主要依據，結合社會評價中社會各界反映的意見和建議，采取按項評估、以項計分的考核方法，由市目標辦會同有關部門組織實施。經市級機關各單位自評、系統初評、目標辦審核、反饋公示后確定。第三，領導考評。采用5分制給相關部門打分。

3.獎懲辦法差別化。優勝單位和先進單位予以予以通報表彰并給予適當的物質獎勵，對綜合考評未達標單位的工作人員，按不同職務的系數扣發當年年終獎。對綜合考評未達標末位單位（不滿意單位）和非綜合考評不合格單位，予以通報，并扣發其工作人員當年年終獎。連續3年的，依照有關規定和干部管理權限，對其領導班子進行調整。

三、淄博市進一步完善政府績效評估的對策和建議

通過以上比較發現，當前的政府績效評估呈現多元化、開放性的特點，呈現出兩大發展趨勢：一是由“內部評估”向“外部評估”轉變；二是由“單一評估”向“綜合評估”轉變。

（一）充實考核主體，發揮各利益相關者的作用

依靠政府“自己考自己”的績效評估，很難準確反映各部門和下級地方政府的工作成績，更難反映企業、市民對政府的評價和感受。淄博市績效評估可以在政府主導的原則下，以績效考核辦辦公室為基礎進一步充實考核主體。

1.加大人大和審計部門的參與程度。人大對政府中心工作熟悉且具有實踐經驗，審計部門對采集的數據有更為科學的分析機制，可從兩者中抽調相關人員建立考核員儲備庫，充實考核隊伍。

2.廣泛咨詢社會團體和學術專家的意見。在考核程序、內容和結果運用等方面，考核辦應吸納市委研究室、市政府研究室、市社科聯、市委黨校等科研單位和相關專家的意見，建立完善的評估體系，并吸納優秀的專家進入考核辦，形成理論和實踐的結合。

3.擴大企業和市民的參與比例。政府部門是為企業和市民服務，服務的好不好，滿意不滿意，企業和市民最有發言權，要進一步增強企業和市民的參與程度，增加代表比例。

（二）完善評估內容，實現評估指標的科學化

在評估指標維度的選擇上，既要考慮經濟發展，又要重視社會全面進步；既要著眼當前，又要注重長遠發展。

1.適當增加公共服務、生態環境等指標的權重。一個地區對于外資和人才的吸引力，除了經濟的發展速度外，更重要的是人文環境和生態環境。因此，結合本地情況，在對區縣績效評估中，需要將公共服務和生態環境升級為一級指標，進一步加大其考核權重。

2.針對行政職能設置相關指標。在考核市直部門時，雖然按照職能性質分為綜合服務管理部門、經濟社會發展部門和政法及重點行政執法部門三類考核，但是考核的內容基本相同，差異性不大。下一步，在部門分為三類的前提下，需要重點研究每一類部門的職能和工作特點，設置出更加貼合部門職能的指標，更加反映出部門的實際工作成績和水平。尤其是業務能力和服務水平等指標的設定上可以進一步詳細設計。

3.進一步加大綜合評議的權重。綜合評議涉及上級對下級評議、部門內部評議以及外部評議，從淄博市考評情況看，應從兩個方面加強綜合評議：一是總體增加綜合評議的比重。二是增加外部評議的比重，把企業代表、群眾代表的評議放到更重要的位置。

（三）創新評估方式，保證評估結果的客觀公正

從各地實際情況看，公眾作為政府的服務對象，在績效評估中發揮的作用越來越大。淄博市在績效辦主導的基礎上，應該創新評估方法，多途徑加大公眾參與的力度。具體方法可采用：（1）電話民意調查法。運用電話民意調查法，從每個區隨機訪問500個樣本，實施“背對背”式調查。（2）“三民”活動。開展“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”活動。在市區范圍內，以隨機抽樣與組織推薦相結合的方式，組建人數達1000名的市民代表隊伍，對市政府部門評議打分，將結果納入年度考核。（3）建立“特約考官”制度。選拔黨代表、人大代表、政協委員和民主黨派、無黨派人士代表，以及相關專家學者100人左右，構建一支多元化、專業化的考官隊伍，對黨政法機關實行公開評審、答辯。（4）強化民眾監督。通過政府“市長熱線”、“在線訪談”、“行風熱線”的方式加強被考核對象的日常監督，并將考核結果納入年終考核成績。

參 考 文 獻

[1]淄博市直部門領導班子2013年度目標管理考核辦法[K]

[2]吳建南，閻波.地方政府績效評估體系的路徑選擇——福建的分析[J].中國行政管理.2008（2）

[3]王振海.青島市政府績效評估探索[J].行政管理改革.2011（8）