氣候變化視角下國家主權原則的突破與協調

【摘 要】本文在氣候變化的視角下，探討主權限制論的基本內容、主權原則被突破的表現以及如何通過國際生態補償機制、歐盟環境治理機制、國家責任制度和國際合作制度實現主權和國際環保的平衡，最后得出相應的結論。

【關鍵詞】國家主權原則；氣候變化；共同但有區別責任原則

一、國家主權原則在國際環境保護領域的突破

（一）主權的基本特性

國家主權原則是國際法的基本原則，在國際社會中具有廣泛的適用性。其具體涵義按照王鐵崖教授的理解，包括兩個方面：一是對內的最高性；二是對外的獨立性。國家對內主權意味著：第一，國家自己決定其事務的權力；第二，國家自己決定哪些方法對于管理其事務是適當和必要的；第三，國家權力的最高屬性；第四，在和平時期由國家機關做出在國內最高決定的權力；第五，在緊急狀態下或在戰爭時做出最高決定的權力。國家對外主權意味著，其一，國家的內政外交事務不受他國的干涉；其二，國家的對外主權具有排他屬性和獨立屬性。國家的對內主權與對外主權不可分割，只有不受任何國家和其他權力的任何干涉，一國才能獨立自主地處理其內部和外部事務；一國只有在獨立自主地處理其內部和外部事務的基礎上，才能享有不從屬于其他權力的獨立權和對外主權。國際環境問題不同于國內環境問題，一國領域內雖然也會存在環境問題跨區域的現象，但可以通過全國性的環境部門協調解決，而國際環境問題因具有跨國性、流動性、全球性、連續性、互動性的特點，在全球協調上必然會導致國與國之間利益的博弈，多次全球氣候變化大會進程緩慢，于此可見一斑。要妥善解決全球環境問題，首先要克服的是全球環境一體化和政治世界分裂的矛盾，國家的環境主權因此受到挑戰；另一方面是地球生態保護需要加強國際合作的趨勢，一方面是國家在主權上，尤其是發展中國家維護國家主權的強硬態度。受到挑戰的國家主權推動著世界各國政府的環境保護實踐，國際社會逐步達成共識——為應對全球生態危機的挑戰，有必要修正傳統的主權觀念，因此，主權限制論被廣泛應用。

（二）主權限制論的提出

1.“公地悲劇”邏輯在國際環境保護中的應用。1968年英國的加內特·哈丁提出公地悲劇的理論模型。作為一個正常的市場經濟人，當牧羊者面臨增加一只羊的收入和不顧草地的承受力，承擔著有可能使草地退化的風險兩種選擇時，許多牧羊者會選擇前者。由于羊群的不受限制，所以草場被過度使用，草地狀況迅速惡化，悲劇就發生了。主權限制論的支持者遵循哈丁的邏輯，認為主權如果不加以限制，人類會為共同使用的水、空氣、土地、河流、海洋等看似無形而免費的資源付出巨大的代價。巨大的代價背后不僅會引起國家環境保護投入的增加，更為重要的是基于綜合實力的較量可能會使全球環境保護更加舉步維艱。從國際法的角度來論證，國際和平的實現，國際社會的持續發展，從長遠來看，是以國家讓步部分國家主權為前提的，國際關系的正常運作要求國家主權的行使受到一定的限制，國際環境領域亦是如此。

2.主權限制論的基本內容。第一，國家在開發利用本國資源時，受到的限制越來越多。當一國開發利用與他國共同享有的資源時，主權不允許被濫用。例如，界河、多國河流、國際河流因河水及其生物資源的流動性及其不可隔斷性要求一國不可隨意處置在本國領土范圍內的部分主權，開發利用時，必須與其他國家協商。第二，國家在經濟發展中的污染排放日益受到國家限制，向國外轉嫁污染也越來越困難。20世紀70年代以來，全球氣候國際公約對國家溫室氣體的排放限制越來越多。

1979年的《長程越境大氣污染日內瓦公約》規定了一些防止遠程大氣污染的基本原則，制定了有關審查、磋商等方面的內部實施機制。在1987年的《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾協定書》中，各國被限制生產和消費各種不同類型的消耗臭氧物質。

1992年的《氣候變化框架公約》規定締約方有義務對工業排放的二氧化碳、甲烷等溫室氣體予以限制。在1997年的《京都議定書》框架下，提出了削減溫室氣體排放量的具體方案。在2010年的坎昆氣候變化大會上，繼續堅持了共同但有區別的責任原則，以嚴格控制溫室氣體排放。2011年的德班會議上，確定了發達國家在《京都議定書》第二承諾期的量化減排指標，明確非公約發達國家在公約下承擔與其它發達國家可比的減排承諾。

（三）主權限制論在國際環境法基本原則中的具體表現

1.資源開發的主權原則和不損害國家管轄范圍外環境原

則。在1972年聯合國《斯德哥爾摩宣言》中，原則21宣稱：“依照《聯合國憲章》和國際法原則，各國具有按照其環境政策開發其資源的主權權利，同時亦負有責任，確保在它管轄或控制范圍內的活動，不致對其他國家的環境或其本國管轄范圍以外地區的環境引起損害”。這一原則在1992年的《里約宣言》中得到重申。此原則充分體現了主權限制論，其一，各國具有按照其環境政策開發其資源不受干涉的主權權利，各國有權按照本國的意志開發利用在本國境內的資源，這是主權原則在國際環境領域的適用，是一國的權利；其二，主權是相對的，各國在享有自由開發利用本國資源的同時，負有不對他國和本國管轄以外地區的環境引起損害的責任。在《指導各國養護及和諧利用兩個或兩個以上國家共有自然資源的環境方面行動守則》中，對這一責任進行了細化，規定了國家的各種義務。其中守則4指出：“各國在共有自然資源方面的任何活動，如果可能有危險，會大大影響到共有此種資源的其他國家的環境，則在從事此種活動之前必須進行環境評價”。守則5載明：“共有一種自然資源的各國應在切實可行的范圍內，就這種資源的環境問題經常交換情報和進行協商”。由此可見，評價和協商不僅成為國家履行國際義務的基本方式，而且對國際環境行為形成約束，是對國家主權的重大突破和發展。

2.國際合作原則。國際合作是國際環境法的基石，在國際環境法中表現為一些具體制度和措施，視角縮小至氣候變化領域，包括氣候信息共享制度、全球氣候變化大會各國參與決策機制，全球氣候評價標準的協商機制等。多次氣候變化大會給各國政府傳遞出這樣一種信念或者稱為共識：全球氣候的改善需要發達國家和發展中國家的合作，需要在多邊框架協議下，合作落實相應的減排承諾和行動。全球氣候領域的國際合作在發達國家之間尤其是歐洲國家之間進行的比較順利。1993年歐共體頒布了名為“邁向可持續發展”的《歐洲共同體第五個環境行動規劃》，該規劃為打破環境受國家疆界的限制，實行環境保護國際協商創造了一個先例，同時也向傳統國際法有關“國家主權”的概念提出了挑戰。

3.共同但有區別的責任原則。該原則包含著兩個基本要素。一是共同的責任。這是指人類生活在一個地球上，全球環境的變化對各國都會帶來不利影響，保護人類共有的家園是各國共同的責任。二是有區別的責任。由于各國歷史和現實的生產模式和發展模式各不相同，因此不能將責任平等地分配至每一個國家，發達國家在工業化進程中不可持續的發展和消費模式是導致氣候變化的主要原因，應承擔主要責任，發展中國家由于技術落后、資金缺乏等原因，承擔次要責任。責任是一種負擔，是對不利法律后果的承受，它勢必會對一國的主權產生影響，美國曾經出于經濟等方面的考慮最終退出了《京都議定書》的簽字，巴西不得不將熱帶雨林的經濟價值讓位于它的環保價值，這一原則均對發達國家和發展中國家的主權造成影響。

（四）氣候變化視角下解讀主權限制論

大氣和氣候相比水資源、生物資源、礦產資源具有更強的流動性、連續性、互動性，對人類的影響也最為廣泛和深遠。工業革命以來的全球氣候變化使海平面不斷上升，一些島嶼國家，例如馬爾代夫、圖瓦盧等國家的后代有可能在未來不再生活在祖先耕耘的土地上，而成為“環境難民”，這些國家不得不考慮舉國搬遷，以應對氣候變暖的趨勢。所以，一些島嶼國家為維護本國利益，對全球氣候方面的國際合作提出了強烈要求，呼吁共同但有區別責任原則的落實。在此背景下，聯合國召開了多次氣候變化大會。共同但有區別的責任原則在歷次的大會上不斷發展完善：斯德哥爾摩會議是萌芽時期，共同但有區別的責任原則首次出現在《人類環境宣言》中；蒙特利爾協議書在解決臭氧層消耗問題上體現了這一原則，是共同但有區別的責任原則在國際環境領域的初步適用；在里約會議上，正式確立了共同但有區別責任原則的國際法地位，并在眾多法律文件中被體現；在歷次的氣候變化大會上，發達國家和發展中國家的利益博弈始終是全世界關注的焦點，特別是在減排目標上，發達國家不愿為氣候變暖承擔歷史責任，更多強調共同責任；發展中國家不愿環境保護延緩經濟發展，更多強調區別責任。從中不難發現，全球氣候環境改善的目標要求發達國家和發展中國家各自犧牲一部分本國的利益，達成一致共識，加強國際合作，建立氣候協調機制。

二、氣候變化視角下國家主權原則與環境保護的協調機制

（一）引入國際生態補償機制

1.國際生態補償的釋義。生態補償包括以下幾個基本的含義：（1）從事對生態環境有影響的行為時對生態環境自身的

補償。（2）開發利用環境資源時對受損的人們的補償。（3）開發利用所帶來的生態風險（包括對環境的風險和對人的風險）的補償。這種補償針對的是環境風險的不確定性。（4）對保護治理生態環境的補償，包括對因保護環境所帶來的機會喪失的補償。具體到國際生態補償，是指國家之間和國家對各國管轄之外的生態資源的補償。國際生態補償主要出現在發達國家和發展中國家之間。

2.建設國際生態補償機制的基本構想。生態補償在一國范圍之內，包括流域補償、區域補償和跨流域補償。國際生態不同于國內生態，以氣候變化為例，所有國家都有溫室氣體排放的前提下，排放造成的損害卻是不對等的，圖瓦盧、馬爾代夫等島國對氣候變化有更為直觀感性的認識，而大部分國家對氣候變化的認識停留在科學報告的數字上，如何通過國際協調機制避免這些島國的滅亡成為擺在世界各國面前的一個難題。在聯合國氣候變化框架下，發達國家需要為發展中國家提供先進的資金、技術和設備，幫助發展中國家減緩溫室氣體排放。除此之外，哥本哈根氣候變化大會以來，提出了建設綠色基金的構想。綠色氣候基金實質是國際生態補償的一種形式。全球氣候的變化迫使一些熱帶雨林國家權衡保護環境和發展經濟的關系，然而森林資源豐富的國家未必樂意將經濟發展讓位給生態保護，事實也正式如此。如果生態環境的保護使這些國家發展的機會喪失，延緩氣候變化的進程必然會遭到他們的反對：溫飽尚未解決，怎能指望不開發森林資源？出席聯合國環境與發展會議的馬來西亞代表也指出：“為了其他國家的利益而讓我們別碰我們自己的熱帶森林，未免太有點想入非非了。”限制了這些國家開發資源的權利就必須對它們補償，這不僅體現了生態補償的涵義，更是平衡理念的基本要旨所在。國際生態補償機制是應對傳統主權在氣候變化領域變異后的一種協調機制，目的在于平衡各國尤其是發展中國家經濟發展與國際生態保護的關系。在全人類總體利益下，各國不能各行其是，片面強調國家主權，應該認識到地球是全人類共有的財產，地球的一部分是屬于整體的一部分，在環境保護上不能分割。我們認為不能再提什么國家環境主權原則了，國際經濟在全球化，必須從世界整體來安排。國際環境客觀上更加全球化。

（二）歐盟環境治理機制

（1）歐盟的環境政策。歐盟的環境政策開始形成于20世紀70年代，經歷了四個發展階段。1973年共同體理事會通過了《歐洲共同體第一個環境行動規劃》，首次提出將環境考慮納入共同體其他政策領域的問題。第二個發展階段始于1987年，在經濟共同體條約中增加了環境保護內容，為歐共體提供了明確的環境立法依據，明確提出了維持、保護和改善環境質量、保護人類健康、審慎和合理地利用自然資源的環境保護行動目標，提出了風險預防原則、預防原則、就近原則、污染者付費原則的環境保護行動原則。1993年歐盟環境政策開始了第三個發展階段。《歐洲聯盟條約》的簽署進一步提升了環境保護在歐盟中的地位，建立起聚合基金的財政資助制度。《阿姆斯特丹條約》的生效標志著歐盟的環境政策進入第四個發展階段，條約將環境領域的合作程序全部改為共同決策程序，發揮歐洲議會在環境立法中的作用。歐盟通過一系列的環境政策和法規構建了一個全面體統的環境保護體系，在此次體系下，各國加強國際合作，密切配合歐盟的集體行動，在改善了區域環境的同時，也為國際社會提供了樣本式研究的案例，對國際環境保護產生了深遠的影響。（2）氣候變化領域歐盟環境治理政策的啟示。從歐盟環境政策和法規中：可以得出以下基本結論：第一，歐盟的環境政策對區域內的各國產生普遍的約束力，各國或將立法轉化，或直接引用歐盟立法，作為自執行條約。普遍約束力的產生來源于國家的主權讓步和限制。第二，歐盟的立法不僅有原則性的條款，而且還有相應的資金資助制度保障條款的實施，在一定程度上，類似于綠色氣候基金制度，不同的是，將資金資助落到了實處，而非只是構想。第三，歐盟各國在意志協調的基礎上，對成員國環境權的約束越來越多，《阿姆斯特丹條約》關于程序改動方面的規定印證了這一點。歐盟環境政策具有超國家性的基本內涵，環境保護對歐盟成員國的影響要比其他地區更為深刻，在氣候領域亦是如此。歐盟治理環境的成功啟示國際社會，實現世界氣候的好轉必須適度讓渡部分國家主權，加強區域合作和國際合作，這樣才能實現共贏發展。

（三）完善國家責任制度

氣候變化對人類的損害不同于一般的損害，屬于累積性損害，因此在責任認定上不同于傳統的責任認定方式。其特點在于：某一損害結果系由多個施害人的獨立行為共同導致，任何單個施害人的行為都不足以導致該結果的發生。因此，在因果關系認定上陷入困境。雖然難以確定具體因果關系，但不容置疑的是發達國家在溫室氣體的排放中占據了相當大的比例，在這一前提下“一般因果關系+排放份額”的歸因模式目前已獲得了學界的廣泛支持。國家責任制度的建立必定會對一國的主權造成影響，而完善的國家責任制度則會實現與主權原則的協調。在損害事實、因果關系、損害后果三大責任構成要件方面改進，使傳統的責任制度與國際氣候保護向適應，擴展責任范圍，以達到主權與國際社會利益平衡的目標。

（四）加強國際合作

長期以來，多邊氣候變化談判都被一種建立在科學數據和結論基礎上的政治博弈所主導。各國為了本國的利益不斷地討價還價，而忽視了國際合作和政治協商。國際環境合作要求各國在利益與基本目標一致的基礎上，進行不同程度的協調、聯合和互相支持的活動。環境問題的嚴峻形勢迫使各國正視環境的現狀，尋求國際合作的路徑和模式，因而跳出絕對主權原則的漩渦，克服國家利己主義的弊端是各國必須做出的選擇。氣候問題的跨界性、全球性和流動性使任何一個國家都不可能獨善其身，閉關鎖國。人類也為此不斷努力，每一次聯合國氣候變化大會的艱難進步都讓各國看到了國際合作的曙光，為各國政府挽回人類共同的環境損失帶來了動力。氣候問題的急迫性要求各國承擔更多的責任和義務，為謀求可持續發展做出貢獻。為此，1992年5月的《生物多樣性公約》規定：“各國有義務在平等的基礎上，根據共同但有區別的責任和它們各自的能力，為今世后代的利益保護氣候系統。”建立協調機制是解決國家主權原則和國際環境保護沖突矛盾的必然選擇。國際生態補償機制使發展中國家不必再以犧牲環境為代價換取經濟發展；歐洲治理環境機制啟示國際社會：讓渡部分國家主權才能換取國際合作，否則全球氣候會逐漸惡化；完善的國際責任制度才能明確各國的義務，才能適應氣候損害不同于傳統損害的特點；而國際合作才是解決主權和環境矛盾的根本方法、最終歸宿。

三、結論

國家主權的基本原則在國際環境領域尤其是氣候領域得以突破，其主要原因在于全球環境一體性、流動性、互動性、累積性的特點。在氣候變化視角下，一國發展經濟不能再重復工業革命時期的先破壞、后發展的老路，必須使兩者得到協調，建立國際合作機制。在聯合國氣候變化框架公約下，國際社會締結了一系列的氣候協議，提升了各國政府環境保護的意愿，從而為本國環境政策的改善以及多邊氣候變化體制的推進提供了合作的基礎。國際生態補償機制、歐盟環境治理機制、國家責任制度和國際合作機制都為主權原則在國際環境領域的適用提出了合理方案。兩者沖突的協調主要在維護人類共同利益的基礎上、堅持主權原則的前提下，克服其自身的局限性，加強國際合作。所以國際環境領域并不阻止國家主權的行使，只不過是督促國家加強對環境的保護，要求國家不再對絕對主權主義抱有幻想而是在克服國家國家利己主義的前提下，讓渡部分國家主權，實現人類的永續發展。

參 考 文 獻

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