中國古代政府績效管理的啟示

政府績效管理既是全世界政府管理運動的熱點，也是我國當前行政管理體制改革的焦點。在吸取西方發達國家實踐與理論成果的同時，也需要深入挖掘中國古代政府績效管理方面的歷史經驗，建立基于中國自身現實需要、適合中國國情的政府績效管理制度。

縱觀中國古代政府績效管理體系的發展，具有以下幾個主要特點。

考核對象基本覆蓋，但考核權力過于集中

在等級森嚴的封建社會，能做到從宰相、尚書以下，直至州縣官及不入流的小吏，均須接受考核，并根據考績結果接受獎懲，是難能可貴的，體現了一定的公平原則。古代政府特別重視對各級地方官的考績。從堯舜的“五載一巡守”、夏禹的“會計”諸侯，到戰國以后的“上計”制度，都是針對地方行政長官設計的。由于地方官遠離皇帝、不易控制，又掌一方大權，用考績制度來控制約束，對于整肅官僚隊伍，維護國家長治久安，具有重要意義。

但是，中國古代政府組織結構是一種集權體制，在社會與國家關系上，強調政府對社會控制；在政府內部，強調上級對下級控制，官員考核主要是由政府內部“自上而下”推動，平民百姓意見對考核結果不產生影響。特別是囿于“家天下”傳統，考績與獎懲權力過度集中在君主一人，君主的認識水平和好惡喜怒，很大程度決定考績制度的執行效果。皇帝開明進取時，考績制度就堅持得比較好，吏治比較清明；皇帝昏庸無能時，考績制度就形同虛設，吏治比較腐敗。這種治亂循環，成為中國古代考績制度的最大問題。

考核標準比較全面，但存在虛化弱化因素

歷代考績都注重內容全面、標準明確。對京官強調德才兼備，對地方官則特別注重實績，既提出通用政治道德標準，又針對不同官職提出具體專業標準、制定可行考績目標，使官吏對于自己職守內應干什么、努力到什么程度等做到心中有數，同時也使考績管理者較為客觀地衡量被考績者的優劣，雙方有規可循，有助于實現因任而設職、量能以授官的績效管理目標。特別是漢代考績比較務實，通過“上計”考察地方官的政績狀況，注重人口增長與經濟發展、財政收支、社會治安等經濟社會發展指標，考績標準客觀定量，考績較具有可操作性。明代在評估“三等”（稱職、平常、不稱職）時，還參照職位事務繁簡區別對待，提出“簡而稱職，與繁而平常同”，打破平均主義，鼓勵官員熱情和創造性。

隨著漢代以來儒家思想逐漸占據統治地位，歷代王朝信奉“以德行為本，而及余次之”，一些虛無縹緲的“德行”指標地位上升，并被賦予優先于其他具體政績指標的特殊地位。唐朝以“德禮為政教之本”，從官員選任到考績到監察等一整套職官管理制度，每一環節都推崇所謂“德禮”，這就為官員在考核中避實就虛、蒙混過關大開方便之門。難以用尺度衡量的德行聲望可以靠人情關系、賄賂等手段獲得，致使唐朝中后期官場賄賂、巴結、請托之風盛行，唐肅宗時，在四善二十七最九等的考績標準里，人人都能得“中上”以上。元代在德行政績標準之外，推行所謂“計年之制”，從政資歷作為考績升遷的主要標準。這些做法都滋長了官員保官保位、不求進取，追求名節、輕視實務的作風，使考績制度淪為無效。

考核制度比較規范，但社會有效監督不足

為保證考績活動順利進行，歷朝歷代都設立專門職官或機構行使職能，并按規定時間期限和考績程序進行。這種由常設機構依規范程序定期進行的經常性考績制度，對廣大官員起到了持續的激勵約束作用。歷代考績多要求御史等監察官員參與，以“按察虛實真偽，相輔為用”，初步形成了考績與監察相結合、分級考核管理與中央垂直監督相結合、實體性制度安排與程序性制度安排相結合的制度體系。

但制度歸根到底要靠人執行，如何確保制度在執行過程中不走樣，一直是歷朝歷代希望解決卻解決不好的難題。中國古代，官吏往往被視為百姓的父母官，服務意識、公共意識、責任意識不強，普通百姓無法以日常化方式將自己的利益訴求與希望輸入政治系統。由于缺乏自下而上的監督機制，加上中央與地方之間集權和分權隨意，各級政府職責權限缺乏法律和制度規定，考績只是上級對下級的監督，容易造成“一官黜陟取自上司一言”，不僅使考績結果失實、流于形式，而且強化下級官員對上司的依附性，剛正不阿、直言極諫者遭貶，阿諛奉承、溜須拍馬之輩提升。

重視依據結果獎懲，但缺乏精細化管理

歷代統治者大都重視考績活動，以考績結果作為官員的任免、升遷、獎懲服務的依據。原始社會堯、舜、禹要經過重要崗位鍛煉才能正式登位，漢代“考績黜陟，計事除廢，有功者賞，有罪者罰”，宋代“參考治行，分定上、中、下等……歲上其狀，以詔賞罰”，明代獎罰并重并輔以刑事制裁，清代“糾以六法”……中國古人探索出一整套賞罰并重的約束激勵機制，保證了考績制度的實際效果。凡是獎懲升遷機制與考績結果嚴格掛鉤的時期，往往政治清明、社會運行良好、經濟發展迅速。

但是，古代政府只重視對官員個體的考績和獎懲，而缺乏對政府整體績效的持續關注與改進。這與當時社會生產力比較低下、政府機構比較精簡、官員在很大程度上等于政府（朝廷）的客觀歷史條件有關。一方面，由于缺乏科學有效管理，考績陷入“只見微觀，不見宏觀”的誤區，無法從整體上評價和提高政府績效。另一方面，官員缺乏組織整體績效的評價和組織團隊的保護，在龐大的官僚體制面前顯得渺小，為求自保晉升，往往建構和經營關系網來打擊對手、化解風險，進而發展為拉幫結派、結黨營私、黨同伐異的惡性競爭。考績一旦與官場政治斗爭聯系起來，就會成為排斥異己、發泄私憤的工具，打擊、貶黜一大批有才干但政治路線不同的官員。這是古代考績制度的一大教訓。