河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)體制機(jī)制問(wèn)題研究

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)既是河南新型工業(yè)化的先導(dǎo)區(qū)域，也是改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。保障集聚區(qū)持續(xù)健康發(fā)展，需要有科學(xué)的管理體制、工作機(jī)制和政策扶持機(jī)制。

一、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)體制機(jī)制建立的歷程

（一）初步建立階段

2009年，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)又好又快發(fā)展，著力培育科學(xué)發(fā)展的載體，加快形成跨越式發(fā)展新機(jī)制，中共河南省委、河南省人民政府制定了《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。同時(shí)，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，省政府決定對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城市新區(qū)分別實(shí)行增收獎(jiǎng)勵(lì)的財(cái)政激勵(lì)政策。以2009年為基期，核定集聚區(qū)增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅收入考核基數(shù)，2010～2012年，各集聚區(qū)當(dāng)年增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅收入超過(guò)收入考核基數(shù)按比例上繳省財(cái)政部分全額獎(jiǎng)勵(lì)縣（市、區(qū)）；對(duì)新區(qū)實(shí)行“核定基數(shù)、增收全返、一定三年”的財(cái)政激勵(lì)政策。

2010年，為進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)涵，規(guī)范管理體制，河南省政府下發(fā)了《河南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出：集聚區(qū)是以若干特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為支撐，產(chǎn)業(yè)集聚特征明顯，產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，吸納就業(yè)充分，以經(jīng)濟(jì)功能為主的功能區(qū)。其基本內(nèi)涵主要包括企業(yè)（項(xiàng)目）集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合構(gòu)建等。

（二）基本形成階段

2011年，河南省編委下發(fā)了《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。全省各市縣區(qū)在上述文件的指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的要求，不斷完善和健全產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，逐步理順體制機(jī)制，并因地制宜地進(jìn)行一些探索和創(chuàng)新，形成了切合不同產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展的管理模式。一是依托城市新區(qū)設(shè)置的管理模式。二是委托管理模式。三是“套合”管理模式。四是協(xié)同管理、分級(jí)負(fù)責(zé)模式。

（三）不斷完善階段

2012年始，為落實(shí)河南省委、省政府關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)發(fā)展的一系列指示精神，全省各級(jí)各部門堅(jiān)持“四集一轉(zhuǎn)”，加快建立完善集聚區(qū)集聚機(jī)制。

不斷完善省集聚區(qū)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，形成各級(jí)、各部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合、各司其職、合力推動(dòng)的工作機(jī)制。在管理體制上，理順產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與所在行政區(qū)域的管理關(guān)系，提高工作水平。采取“人員派駐制、流程內(nèi)部化”的模式，實(shí)現(xiàn)集聚區(qū)與市級(jí)職能部門的業(yè)務(wù)直通。在創(chuàng)新要素保障機(jī)制上，創(chuàng)新土地保護(hù)開(kāi)發(fā)機(jī)制、投融資機(jī)制、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制，解決在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)過(guò)程中，土地、資金、人才等要素瓶頸制約。在產(chǎn)城互動(dòng)機(jī)制上，準(zhǔn)確把握產(chǎn)城互動(dòng)的內(nèi)涵，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能，統(tǒng)籌推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、新城區(qū)開(kāi)發(fā)和老城區(qū)改造，優(yōu)化在城市規(guī)劃區(qū)布局建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)服務(wù)等城市功能設(shè)施，推動(dòng)公交、郵政等市政服務(wù)加快向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)延伸覆蓋。針對(duì)一些集聚區(qū)發(fā)展快、空間不足問(wèn)題和遠(yuǎn)離縣城難以發(fā)展或受新區(qū)規(guī)劃、重大線性工程影響等問(wèn)題，建立集聚區(qū)“增、調(diào)、降、退”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

二、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)現(xiàn)有體制機(jī)制的主要問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)有些為事業(yè)單位，有些為行政單位；人員數(shù)量有的僅幾名，有的幾十名，有的多達(dá)幾百名；滎陽(yáng)、開(kāi)封邊村、汝陽(yáng)、嵩縣、平頂山石龍、平頂山化工、寶豐鶴淇、周口川匯、西華、太康等11個(gè)集聚區(qū)管委會(huì)仍為臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

（二）管理體制不順暢

很多集聚區(qū)目前尚未形成統(tǒng)籌高效的管理模式，在理順與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系時(shí)，集聚區(qū)代管村莊，雖然體制較順，但容易因社會(huì)事物繁重牽扯精力；交叉任職或套合模式缺乏強(qiáng)有力的高層協(xié)調(diào)，工作難以推動(dòng)。

（三）土地要素供給機(jī)制不靈活

一是用地比較粗放。二是沒(méi)有充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。三是用地不規(guī)范。

（四）資金要素供給機(jī)制發(fā)揮作用能力較弱。

一是投融資平臺(tái)實(shí)力不強(qiáng)。72個(gè)集聚區(qū)投融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模不足1億元，一些投融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模雖然較大，但銀行認(rèn)可的有效經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少，融資能力仍然較弱。二是經(jīng)營(yíng)運(yùn)作能力較弱，普遍缺乏資本運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的專業(yè)人才，在融資渠道上主要依靠銀行貸款。

（五）勞動(dòng)力要素供給面臨困難

各集聚區(qū)普遍存在企業(yè)“招工難”、“用工貴”，技能人才匱乏，人才流失率高等突出問(wèn)題。

（六）稅收政策不合理

目前稅收返還政策期限較短，部分集聚區(qū)實(shí)際收益較少。2011年度，108個(gè)縣（市）平均返還108萬(wàn)元，其中54個(gè)縣（市）返還額低于70萬(wàn)元，17個(gè)縣（市）返還額低于10萬(wàn)元，安陽(yáng)縣、襄城縣、羅山縣返還額為零。

（七）考評(píng)制度不完善

考核評(píng)價(jià)體系需要進(jìn)一步完善，指標(biāo)體系中缺少反映“集群發(fā)展程度”的相關(guān)指標(biāo)；評(píng)價(jià)方式中總量指標(biāo)和速度指標(biāo)結(jié)合的綜合排序難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)集聚區(qū)的規(guī)模實(shí)力和發(fā)展快慢。

三、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的體制機(jī)制如何創(chuàng)新

（一）規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置

目前，國(guó)家和河南省均沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理的法律法規(guī)，使得產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的體制機(jī)制缺乏規(guī)范性和認(rèn)同性。建議省人大結(jié)合省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行立法，明確產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理職能和管理權(quán)限，明確管委會(huì)法律地位，對(duì)管委會(huì)的行政執(zhí)法權(quán)給予原則性的法律規(guī)定。

（二）理順管理體制

根據(jù)各地發(fā)展實(shí)際，因地制宜，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，理順集聚區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制。省政府重點(diǎn)是對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，將縣域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制村、自然村（面積達(dá)到5平方公里、人口在2萬(wàn)以上），可整合設(shè)立為街道辦事處，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政和社會(huì)管理權(quán)限；將省轄市級(jí)區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)由多個(gè)縣（區(qū)）管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，整合為統(tǒng)一的行政區(qū)域管轄。省政府主要從健全管理機(jī)構(gòu)、理順管理體制、提高管理效能等方面對(duì)各集聚區(qū)提出明確要求。鼓勵(lì)由縣（市、區(qū)）政府派駐管委會(huì)的集聚區(qū)，在“村民委員會(huì)改社區(qū)居委會(huì)、管委會(huì)代管社區(qū)、社區(qū)直通部門”等三項(xiàng)改革上先行先試，率先在集聚區(qū)實(shí)行撤鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）的社區(qū)化管理模式。

（三）完善運(yùn)行機(jī)制

按照“完善運(yùn)行機(jī)制，加快建立完善決策咨詢機(jī)制、聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制、項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)機(jī)制”的要求，鼓勵(lì)采取“人員派駐制、流程內(nèi)部化”的模式，推動(dòng)規(guī)劃、國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)等職能部門向集聚區(qū)派駐人員，受派出單位和集聚區(qū)管委會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)行政審批和工作事項(xiàng)由派出人員按內(nèi)部流程辦理或授權(quán)直接辦理，實(shí)現(xiàn)集聚區(qū)與市級(jí)職能部門的“直通車”制度。建立市級(jí)層面統(tǒng)籌機(jī)制，市直各有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)集聚區(qū)進(jìn)行分類指導(dǎo)，迅速形成齊抓共管、優(yōu)先支持集聚區(qū)建設(shè)的整體合力。

（四）完善政策機(jī)制

一是落實(shí)完善財(cái)政扶持政策。二是落實(shí)“健全農(nóng)村土地整治機(jī)制、建立節(jié)約集約用地機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制”。三是做大投融資平臺(tái)，強(qiáng)化資金保障。四是建立環(huán)評(píng)審批與環(huán)保設(shè)施建設(shè)掛鉤機(jī)制，提高環(huán)境保護(hù)成效。

（五）完善考評(píng)機(jī)制

調(diào)整完善年度發(fā)展考核指標(biāo)體系， 增加反映集群發(fā)展程度的相關(guān)指標(biāo)；對(duì)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度按年度統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分類排序，統(tǒng)籌確定集聚區(qū)年度考核結(jié)果。將集聚區(qū)建設(shè)情況納入各級(jí)政府目標(biāo)考核體系，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制。為保證考核評(píng)估體系和工作的嚴(yán)肅性，各地各部門要注意控制和清理未經(jīng)政府批準(zhǔn)的各類評(píng)比、授牌活動(dòng)。

【本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)體制機(jī)制問(wèn)題研究” （2012B387）的階段性成果】

（作者系河南省發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)，博士，黃河科技大學(xué)商貿(mào)學(xué)院特聘教授）