淺析公共利益的民事訴訟保護(hù)機(jī)制主體問(wèn)題

摘要：2013年新頒布的《民事訴訟法》增加了公益訴訟的內(nèi)容，但其中最需明確的主體問(wèn)題卻未得到清晰的界定。眾所周知，傳統(tǒng)的民事訴訟規(guī)定原告必須是糾紛之直接利害關(guān)系人，此種原告適格的理論使得許多關(guān)涉社會(huì)公共利益的民事糾紛得不到解決，推究緣由，蓋我國(guó)法律未解決民事公益訴訟主體的資格問(wèn)題，故對(duì)這一問(wèn)題的理論和實(shí)務(wù)研究是深有裨益的。

關(guān)鍵詞：公共利益 民事公益訴訟 主體

近年來(lái)，一種新類型的案件在我國(guó)民事訴訟實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)，它常常被媒體稱為公益訴訟。它的出現(xiàn)也引起了我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門的廣泛關(guān)注。茲舉三例說(shuō)明：

案例1：2001年10月17日，東南大學(xué)法律系施建輝、顧大松兩位老師向南京市中級(jí)人民法院提起訴訟，他們?cè)V稱南京市中山陵園管理局于中山陵風(fēng)景管理區(qū)內(nèi)紫金山興建“南京紫金山觀景臺(tái)”，該建設(shè)行為“破壞了其享受自然景觀帶來(lái)的精神上的愉悅”，他們二位作為購(gòu)買中山陵風(fēng)景區(qū)年票的消費(fèi)者，理應(yīng)享受優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利受到了侵害，故要求南京市規(guī)劃局撤消對(duì)紫金山觀景臺(tái)的規(guī)劃許可。此案在南京中院及江蘇省高院均未能被受理，但南京市政府在2002年2月自動(dòng)拆除了觀景臺(tái)。

案例2：2004年和2005年，江蘇省高淳縣發(fā)生兩起車禍。經(jīng)交警認(rèn)定，死者均為外來(lái)無(wú)名流浪人員。由于無(wú)法確定具體身份，又無(wú)人認(rèn)領(lǐng)尸體，事故后續(xù)處理工作無(wú)法進(jìn)行。2007年4月在高淳縣檢察院的建議下，高淳縣民政局以社會(huì)救助部門以及流浪漢監(jiān)護(hù)人的身份，將3名肇事司機(jī)和相關(guān)保險(xiǎn)公司告上法院，并索賠30余萬(wàn)元。此案一審以民政局起訴被駁回告終，民政局不服判決，繼續(xù)上訴到了南京市中級(jí)人民法院。南京市中院做出終審裁定，維持原判，駁回上訴。高淳縣檢察院認(rèn)為，此案雖然法律上存在空白，但流浪漢作為受害者，其生命健康權(quán)同樣應(yīng)受到法律保護(hù)。根據(jù)《城市生活無(wú)著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，作為救助單位的民政部門應(yīng)當(dāng)提起人身?yè)p害賠償?shù)拿袷略V訟，為死亡的流浪漢討回公道。

案例3（模擬案例）：南京市人民政府在一次政府采購(gòu)中遭到供貨商違約，人民政府給付貨款后，供貨商遲遲不交付商品，而南京市人民政府也怠于行使此項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)。那么在這種情況下，作為南京市的一位普通市民能否以納稅人的權(quán)益受到侵害，提起一個(gè)旨在保護(hù)公共利益的民事訴訟？

上舉案例，共同說(shuō)明了民事公益訴訟中的關(guān)鍵性問(wèn)題——原告資格。其中案例1和案例3中討論的是公民個(gè)人能否成為公益訴訟之當(dāng)事人；案例2中，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體資格是否正當(dāng)？

一、民事公益訴訟概述

（一）利益及公共利益

利益，是人類社會(huì)一切活動(dòng)的基因。誠(chéng)如龐德所言，利益是存在于法律之外的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)，法律必須為這個(gè)出發(fā)點(diǎn)服務(wù)。他認(rèn)為利益可以區(qū)分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益三種。個(gè)人利益“直接涉及個(gè)人生活的要求或希望，并被斷定為是這種生活的權(quán)利?！惫怖妗吧婕耙粋€(gè)政治上有組織的社會(huì)生活的要求或需要或希望，并斷定為是這一組織的權(quán)利”。社會(huì)利益“即以文明社會(huì)中社會(huì)生活的名義提出的使每個(gè)人的自由都能獲得保障的主張或要求”。

我國(guó)社會(huì)對(duì)利益的分類，最常見(jiàn)的一種是將其分為個(gè)人利益、集體利益和國(guó)家利益。在法律上，公共利益一詞時(shí)常出現(xiàn)，有時(shí)亦用社會(huì)公共利益。二者有何差別，實(shí)有言明之必要。公共利益的位階高于社會(huì)公共利益，社會(huì)公共利益是公共利益的一種表現(xiàn)形態(tài)。那么，公益訴訟中的公益作何解釋呢？公益訴訟中的公益可謂之為公共利益之縮寫，具體而言，可包含社會(huì)公共利益以及國(guó)家利益兩個(gè)層面。

（二）公益訴訟與民事公益訴訟

公益訴訟不是一種單獨(dú)的訴訟形式，而是一種以訴訟目的為基準(zhǔn)界定的概念，旨在描述檢察機(jī)關(guān)、公益性團(tuán)體或個(gè)人所進(jìn)行的具有公益性質(zhì)的訴訟活動(dòng)。與維護(hù)個(gè)人和組織自身的合法權(quán)益的私益訴訟相比較，公益訴訟的訴訟目的是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)秩序。基于羅馬法“諸法合一”“民刑不分”的立法體例，公益訴訟并未分為刑事、民事等方面的公益訴訟。

民事公益訴訟是指對(duì)侵犯社會(huì)公共利益的民事違法行為，國(guó)家專門機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民依法向人民法院提起訴訟，要求違法者承擔(dān)法律責(zé)任的制度。該制度有幾個(gè)不同于傳統(tǒng)民事訴訟的地方：其一，訴訟的目的是維護(hù)社會(huì)公共利益。在公益訴訟中，兩造雙方關(guān)心的是公共利益的問(wèn)題，訴訟標(biāo)的已非私益。其二，受害主體具有廣泛性。民事公益案件的受害者眾多，且甚為分散，少則十幾人，多則上萬(wàn)人。其三，公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟相比，判決結(jié)果影響深遠(yuǎn)。蓋公益訴訟所涉利益往往具有公益性和集合性，故判決結(jié)果的影響頗大，可能導(dǎo)致重大決策的調(diào)整乃至某項(xiàng)法律法規(guī)的修改。

二、新民事訴訟法對(duì)民事公益訴訟當(dāng)事人的規(guī)定

（一）新法對(duì)民事公益訴訟范圍和主體的界定

2013年1月1日我國(guó)頒布施行了新《民事訴訟法》。其中第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”由此可知，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”成為新法界定的我國(guó)公益訴訟的原告。

（二）對(duì)新法中民事公益訴訟主體的評(píng)價(jià)

由于新民事訴訟法對(duì)于公益訴訟主體的規(guī)定甚為模糊，導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中較難操作，所以對(duì)主體問(wèn)題的分析是十分必要的。

對(duì)于本條“法律規(guī)定”的限制范圍問(wèn)題，筆者有兩種看法。其一為“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”均受“法律規(guī)定”的限制；其二為“法律規(guī)定”僅僅拘束了“機(jī)關(guān)”，而不關(guān)涉“有關(guān)組織”。是故于司法實(shí)踐中，哪些組織可以成為公益訴訟的當(dāng)事人，在哪些具體案件中可以賦予不同的主體訴權(quán)，都是需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題。

三、民事公益訴訟主體問(wèn)題的分析

從保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益的角度考量，檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人以及社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)被賦予民事公益訴訟主體的資格。

（一）檢察機(jī)關(guān)

在前述的三個(gè)主體中，檢察機(jī)關(guān)是最適合代表公共利益而被賦予當(dāng)事人資格的。原因有三：其一，檢察機(jī)關(guān)代表的公益性以及訴訟性使其成為原告的最佳人選；其二，檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的最關(guān)鍵的方式便是公訴權(quán)；其三，不論是大陸法系還是英美法系，檢察機(jī)關(guān)均是民事訴訟的主要起訴主體。

在我國(guó)，可以于下列3個(gè)方面使檢察機(jī)關(guān)成為民事公益訴訟的原告：一是涉及國(guó)家利益的賠償類案件，如破壞金融市場(chǎng)正常秩序的壟斷；二是公害案件，如因食品衛(wèi)生而造成眾多的消費(fèi)者人身傷害；三是其他涉及公共利益的重大案件。

（二）公民個(gè)人

憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)?！惫褡鳛閲?guó)家事務(wù)的監(jiān)督管理者，對(duì)所有侵害國(guó)家利益、公共利益以及不特定人利益的行為均有提起訴訟的權(quán)利。

惟公民提起公益訴訟有濫用訴權(quán)之虞，誠(chéng)如一把雙刃劍，利弊須加以權(quán)衡。準(zhǔn)此以言，應(yīng)對(duì)公民個(gè)人享有的民事公益訴訟加以限制。筆者認(rèn)為，于提起訴訟之時(shí)，公民個(gè)人可以先向有優(yōu)先權(quán)的主體提出建議，并以此作為前置程序。

（三）社會(huì)公益團(tuán)體

因?yàn)楣駛€(gè)人在提起公益訴訟方面，尚有諸多局限，若賦予社會(huì)公益團(tuán)體以訴權(quán)，就可以很好地平衡與被告的實(shí)力問(wèn)題。

我們可以嘗試在下列兩類案件中使社會(huì)公益團(tuán)體具有民事訴訟主體的資格。首先，環(huán)境污染類的案件。對(duì)于環(huán)境治理以及保護(hù)方面涌現(xiàn)的大量案件，環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等公益團(tuán)體如果作為原告提起訴訟，則可以起到十分積極的作用。其次，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)類的案件。如今，食品安全等消費(fèi)者權(quán)益受到嚴(yán)重侵害的案件層出不窮。若此時(shí)賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)以訴訟主體資格，必然會(huì)成為維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的一大屏障。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)公共利益的民事訴訟保護(hù)機(jī)制尚不健全，其中最關(guān)鍵的主體問(wèn)題需要進(jìn)一步探索。要在我國(guó)建立起公益訴訟制度，明確公益訴訟的主體是最重要的，只有明確地界定了民事公益訴訟的原告資格，才能開(kāi)啟公共利益的民事訴訟保護(hù)機(jī)制的大門。

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