“低保”制度研究文獻回顧

摘 要：“低保”制度的有效性取決于這一制度實施過程所涉及的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要素，以及這些環(huán)節(jié)與要素之間的關(guān)系能否得到科學(xué)的認(rèn)識和正確的把握。也就是說，“低保”制度是否獲得預(yù)期的效果以及其功用的大小，取決于“低保”制度運行中究竟存在著哪些問題，以及這些問題在一定的經(jīng)濟、政治、文化、社會條件下能否得到有效解決。“低保”制度從建立到完善需要一個漫長的探索過程，通過對相關(guān)文獻的總結(jié)，并從中尋找中國“低保”制度研究的發(fā)展、演進軌跡，進而形成一個比較清晰的研究框架。

關(guān)鍵詞：“低保”制度；文獻；研究軌跡

中圖分類號：F840 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）36-0078-03

一、關(guān)于低保制度重要性的研究

孫立平（2004）研究發(fā)現(xiàn)，僅僅通過市場運作，經(jīng)濟收益不可能自覺分配給社會的貧窮群體，我們需要一種再分配職能來糾正這種不斷增加的不平等。他提出，社會分化是以不平等的秩序為基礎(chǔ)的，經(jīng)濟增長與社會發(fā)展處于斷裂狀況。最低生活保障制度就能夠發(fā)揮其應(yīng)有的功能，它的有效補償機制，可以緩解區(qū)域差異的擴大，城鄉(xiāng)差距的擴大，不同群體之間收入差距的擴大，使經(jīng)濟發(fā)展和對普通民眾的社會保護的共同目標(biāo)最大化。

周沛（2010）認(rèn)為，最低生活保障制度是社會保障制度的重要組成部分，是現(xiàn)代國家最基本的社會保障制度之一，它對于解決貧困人口的基本生活問題至關(guān)重要，對社會政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展同樣具有重要意義。

二、關(guān)于如何制定低保標(biāo)準(zhǔn)的研究

國內(nèi)學(xué)者唐鈞持續(xù)關(guān)注“低保”問題并開展了深入的研究。早在1995年，唐鈞就開始關(guān)注國際上通用的確定最低生活保障線的方法。1997年，唐鈞在中國現(xiàn)有的測算城市低保標(biāo)準(zhǔn)的方法基礎(chǔ)上，根據(jù)市場菜籃法、恩格爾系數(shù)、國際貧困標(biāo)準(zhǔn)和生活形態(tài)法提出一種綜合測算法，同時根據(jù)中國低保政策現(xiàn)有的實際情況來確定三個最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，分別是“生存線”、“溫飽線”和“發(fā)展線”。 2012年，唐鈞再次提出了”綜合法”的研究方案。該方案包括三個步驟。第一步：用生活形態(tài)法來確定中國不同社會、經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的貧困家庭的生活形態(tài)，以此找出符合這些生活形態(tài)的貧困群體；第二步：分析一般居民和貧困戶的收入和消費，求出生活必需品的菜單，再用市場物價來較為客觀地求出最低生活保障線（包括生存線、溫飽線和脫貧線）；第三步：將貧困線與社會平均收入（中位數(shù)）掛鉤，對最低生活保障線進行調(diào)整。唐鈞的持續(xù)研究得出了切合中國實際的解決方案，具有一定的可操作性。

楊宜勇、張英、顧嚴(yán)（2006）將“三梯隊模型”表述為三個等六個級，三個等就是三個經(jīng)濟帶，六個級是指每個經(jīng)濟帶內(nèi)部又劃分為兩個級。“三梯隊模型”的主要意義在于：一是解決“應(yīng)保盡保”問題；二是滿足區(qū)域發(fā)展不平衡的需求現(xiàn)狀；三是優(yōu)化中央地方財政關(guān)系，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。從實踐意義上來看，“三梯隊模型”既可以避免過去城市最低生活保障制度產(chǎn)生的主要問題，又符合中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特點，還能兼顧中央和地方的積極性。

雷小康（2009）認(rèn)為，中國低保制度應(yīng)該走向“配套措施”和“分類救助”。“配套措施”是指為解決低保對象在醫(yī)療，子女教育和住房等特殊問題時所采取的配套措施。“分類救助”是指對低保家庭中特殊需要成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人采取的特殊政策。“配套措施”和“分類救助”依據(jù)不同情況進行科學(xué)分類的前提下，實現(xiàn)各類困難群體都能獲取黨和政府的救助與關(guān)懷，更能夠體現(xiàn)政策善意與普適性。

景天魁（2006）強調(diào)所有公民在“低保”這條底線面前所具有的權(quán)利一致性，認(rèn)為低保制度應(yīng)該堅持底線公平的原則。這條線以下的部分是每一個公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分，是起碼的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分。一個公民，如果缺少了這一部分，那就保證不了生存，保證不了溫飽，保證不了為謀生所必須的基本條件。因此，“底線公平”需要社會和政府來提供。

三、關(guān)于低保制度存在問題的研究

鮑海君、吳次芳（2002）認(rèn)為，征地過程中，補償和安置費沒有合理分配、利用、缺乏必要的社會監(jiān)督機制，從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，則大部分被中間商或地方政府所得。這一結(jié)果導(dǎo)致被征地群體的貧困化。

祝華軍（2002）提出，在土地承包權(quán)之外，應(yīng)賦予土地新的產(chǎn)權(quán)——土地保障權(quán)，將其界定為當(dāng)期集體成員擁有依靠土地收益保障自身基本生活的權(quán)利。土地征用時應(yīng)將滿足農(nóng)戶保障權(quán)所需費用計入成本，如同國有企業(yè)破產(chǎn)時現(xiàn)有資產(chǎn)必須先保證用于企業(yè)職工的安置一樣，國家必須要有特殊制度安排以保證農(nóng)民的利益不受損害。

洪大用、劉仲翔（2003）認(rèn)為，低保制度需要從以下幾方面反思：目標(biāo)定位是否清晰；制定最低生活保障的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)是否正確；是否建立了科學(xué)的低保制度運行模式；低保制度環(huán)境是否得到了優(yōu)化。反思的目的就是需找問題的解決方案。

李學(xué)斌、王原（2003）研究發(fā)現(xiàn)，低保制度存在許多問題，主要包括：低保金籌措、管理中的問題；低保工作人員素質(zhì)及管理水平的問題；宣傳力度不足；與相關(guān)部門協(xié)調(diào)難的問題等。必須通過完善、規(guī)范有關(guān)制度；以工代賑、救助與職業(yè)培訓(xùn)掛鉤；動員社會力量，扶助低保人群；實行低保金社會發(fā)放；強化監(jiān)督及與其他社會保障體系協(xié)調(diào)等措施來解決。

曹艷春（2009）利用中國36個城市1998—2009年的面板數(shù)據(jù)，分析了影響城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)變遷的經(jīng)濟、政治和社會因素及其影響效應(yīng)，結(jié)果顯示，城市居民最低生活保障制度是最低生活保障而非基本生活保障。“低保”標(biāo)準(zhǔn)并未有效地縮小貧富差距；“低保”標(biāo)準(zhǔn)對貧困者就業(yè)意愿具有較弱的負(fù)效應(yīng)。曹艷春提出，應(yīng)采取以下措施完善“低保制度”：對應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展水平動態(tài)提高標(biāo)準(zhǔn)；以收支衡量貧困，保障標(biāo)準(zhǔn)全面化；設(shè)置量化指標(biāo)，評估過程客觀化；考慮家庭情況，“低保”標(biāo)準(zhǔn)梯度化；設(shè)置不同救助，救助方式套餐化。

在世界銀行資助下，丁孝智、周麗、梁標(biāo)等人（2011）完成了對于廣東四會市的實地考察。他們發(fā)現(xiàn)，由于貧困標(biāo)準(zhǔn)低，致使相當(dāng)部分本應(yīng)享受政府和社會關(guān)愛幫助的“窮人”被排除在幫扶對象之外，人為地阻礙了這部分人生活福利的改善。在四會市的調(diào)研中，即便對于大幅提高后的扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，受訪群眾認(rèn)為，“還是不夠”、“還是偏低”、“不能滿足家中的基本需要”（占受訪低保戶的100%）。政府在確定城鄉(xiāng)貧困線的基礎(chǔ)上，逐年根據(jù)物價指數(shù)對其微調(diào)，同時，多管齊下，多渠道扶貧，落實貧困人口參加新型城鄉(xiāng)合作醫(yī)療的優(yōu)惠政策，完善新型城鄉(xiāng)合作醫(yī)療制度，努力提高“參合率”，實行新型城鄉(xiāng)合作醫(yī)療制度與大病救助制度的有效銜接，對城鄉(xiāng)貧困人口實行大病救助制度。國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高是大勢所趨，隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，這一標(biāo)準(zhǔn)還會繼續(xù)提高。

郭健美、劉曉紅、劉同薌（2011）認(rèn)為，經(jīng)過十多年發(fā)展的低保制度，迄今為止仍然將城市和農(nóng)村居民分屬兩個不同的制度，嚴(yán)格按照戶籍管理區(qū)別對待。這種城鄉(xiāng)分割的低保制度不僅將處于城市與農(nóng)村之間的進城務(wù)工人員、失地農(nóng)民排斥在外，造成新的社會不公平，而且在戶籍制度改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，低保制度自身發(fā)展也受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

趙麗杰（2012）認(rèn)為，貧困人口是任何一個時代都會發(fā)生并存在的，和各國的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有很大的相關(guān)性，而是一個客觀的存在。他認(rèn)為，無論在什么時代，政府的社會救助方面都應(yīng)該起主要帶頭作用，同時也不能忽視一些民間力量的作用。緩解城市低保邊緣問題應(yīng)將發(fā)展的重點放在醫(yī)療救助和教育兩個方面：選擇教育救助是因為孩子教育支出是造成低保邊緣家庭主要原因之一，必須引起高度的重視；醫(yī)療救助的目的性比較強，是促成勞動力重歸勞動力市場的最好手段之一。在劃分救助對象時應(yīng)該把家庭支出作為一個重要的劃分標(biāo)準(zhǔn)，因為對于任何一個貧困家庭來說，陷入貧困的主要原因是收支不平衡。收入是一部分，但是支出也是不能不考慮的因素。再有就是臨時救助體系不完善，低保邊緣戶除了得到臨時救助以外，基本得不到什么實質(zhì)性的救助，這也導(dǎo)致了很多處于貧困邊緣的人不愿意申請城市低保邊緣救助，而是想方設(shè)法擠進低保救助的范圍，而低保邊緣群體又不在低保規(guī)定的范圍內(nèi)，這部分人最終不得不游離于各項救助制度之外，以救助低保邊緣戶的臨時救助體系沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也沒有從根本上解決貧困狀況。

四、關(guān)于解決方案的研究

周誠（2003）提出，現(xiàn)行安置補償事先規(guī)定其固定的倍數(shù)，都是有失公正的。對于土地被國家征用而失去衣食之源、生存之本的農(nóng)民，國家理應(yīng)使他們獲得充分的補償，這種補償與其說是經(jīng)濟性的，不如說是社會性的。

楊燕綏、趙建國、韓軍平（2004）認(rèn)為，應(yīng)強化農(nóng)民養(yǎng)老金個人賬戶功能的政策性設(shè)計和管理方案，動員農(nóng)民個人進行養(yǎng)老儲蓄，集體經(jīng)濟組織為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，政府對農(nóng)民進行直接補貼，使其成為護送失地農(nóng)民進城的工具，進一步成為整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險計劃的通道。

洪大用（2003）在需求理論的基礎(chǔ)上提議建立一個具有層次性的指標(biāo)體系，主要分為四層：最基本的第一層為維持基本生活的食物需求，根據(jù)中國營養(yǎng)協(xié)會做推薦人體內(nèi)做需要的最低等或中等能量攝入標(biāo)準(zhǔn)來確定；在第二層次的需求里指的是除食物外的生活需求，包括穿、住、行等基本生活費用；第三層次的需求針對的是家庭具體情況，它一般將家庭類型和家庭規(guī)模列為參考對象指標(biāo)；在第四個層次則是針對我們所處的大環(huán)境所指定。

黃聰（2011）借鑒美國的救助經(jīng)驗，提出設(shè)計不同類型的救助項目或計劃，并且明確劃定救助標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化申請條例，把救助項目分為如補充保障計劃、貧困家庭臨時救助的現(xiàn)金救助和如食品券等非現(xiàn)金救助，更好地滿足被救助者的不同需求。

曾敏（2011）提倡教育扶貧，認(rèn)為政府應(yīng)該加強對低保家庭子女的教育扶持力度，做好低保對象子女的教育工作，提高他們自身創(chuàng)造社會財富的能力，增加收入，從根本上解決貧困現(xiàn)狀，對低保家庭中新就業(yè)人員實施“救助漸退”，將低保資金用到更加需要的家庭中。

2004年，民政部、建設(shè)部聯(lián)合頒布的《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度有關(guān)事項的通知》，標(biāo)志著民政部門和其他政府部門正探索建立以城市最低生活保障為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補充，以醫(yī)療、教育和住房救助相配套的綜合性救助體系。《2006年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》顯示，截至2006年底，全國23個省份建立了農(nóng)村低保最低生活保障制度。2007年7月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確要求在全國范圍內(nèi)普遍建立農(nóng)村最低生活保障制度，并以因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民為保障重點，標(biāo)志著農(nóng)村低保制度建設(shè)進入全新的歷史階段。

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