控規調整的必要性探討

摘 要：控規是通過借鑒發達國家及地區實行的土地分區管制的基本原則，以我國城市的實際情況為依據，對城市建設項目進行具體的定性、定位、定量和定環境的控制和引導。作者根據所學知識以及對相關文獻的閱讀總結，分析和歸納了控規及其調整工作的普遍性問題，探討了控規調整工作的必要性，對于控規調整工作的開展具有重要的參考價值。

關鍵詞：控規；調整；必要性；編制

1 引言

隨著經濟的發展和城市的進步，我國城市用地問題越來越受到關注。前不久，在上海舉辦的“2013中國城鎮化高層國際論壇”上國土部副部長胡存智明確表明：中國現在城市鋪攤子式發展絕不能持續下去，以后城鎮化的用地規模和規劃要制定“用地極限”。大城市人均用地極限80-100平方米；中城市90-110平方米；小城市100-120平方米。另外，他還表示要減少工業用地，合理增加城市居住用地。中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民也指出，今后在推進城鎮化過程當中，主要的任務視規劃好存量，而不是一味的追求增量。根據審計公告，2010年地方政府應償還債務中，有2.55萬億以土地出讓收益為償債來源，占政府債務的38%，各地都存在過于依賴土地抵押融資的現象，使得政府的未來規劃受到限制。因此，做好控規調整工作勢在必行。

2 控規編制本身的不足

2.1 控規與預期產生偏差

產生偏差的原因主要有以下幾點：

2.1.1 在控規的制定階段是需要使用不少時間的，從事前的準備工作到實際編制，再到實施和審批，需要對其進行反復論證與修改，通常少則一兩年，多則數年。在這期間內，城市經濟、城市社會發展等都可能會出現多方面的變化，使城市建設和開發活動中的規劃缺位，控規的編制很多只停留在對城市目前狀況的描述與承認，對于未來城市發展需求的進行預測及判斷等方面，所做的工作遠遠不夠。這不僅對控規的科學性造成影響，還會出現控規指標調整申請訴求。

2.1.2 隨著城市的快速發展，市場經濟變化多樣，控規在應對措施方面有所缺乏。由于城市化進程逐步加深，快速增加了城市人口對住房的需求，同時可供城市開發的土地也在大幅減少。因發展用地不足，部分建設單位就會通過向上或者對外尋找更廣闊的發展空間，或是以經濟發展不相適應的原因或是以美化城市景觀的原因，提出對控規指標，如容積率，建筑密度高度等進行調整，或者要求與地價較為低廉的城市郊區土地置換。另外，因城市正處于經濟快速發展時期、社會的發展所出現的如人口老齡化趨勢、私家車數量猛增等社會現象，高新技術產業開發、物流業、城市快速軌道交通等一系列新興事物，這些都對城市建設用地提出了更高的要求，要求對控規進行調整。

2.2 控規指標不夠科學

根據《城市規劃編制辦法實施細則》中的規定，控規控制指標通常分為兩類：規定性和指導性。規定性指標的內容包括：地塊位置、用地性質、開發強度（建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率等）、主要交通出入口方位、停車場泊位及其他需要配置的基礎設施和公共設施控制指標等。而指導性指標的內容有：人口容量、建筑形式與風格、歷史文化保護和環境保護要求等。規定性指標是硬指標，一定要遵守執行；指導性指標可參照執行。在控規的各項指標當中，其中容積率、用地性質、建筑密度、建筑高度、綠地率等規定性指標與城市建設開發的效益是有著密切關連的，公眾關注度很高。這些指標通常對建設單位的開發效益產生直接的影響，并且對城市居民的生活環境和社會綜合環境質量的好壞起著重決定性因素。通過從控規控制功能的內涵與屬性角度出發，這些指標體系的制定更應重視科學性，根據實際情況進行規劃編制時，規劃師多數是根據規劃審批部門所確立的上下限指標來確定規劃指標的，從而對基礎的研究不夠深入。

規劃控制目標的實現是選取控制指標的根本目的。在控制指標的選取階段，要求廣泛涵蓋各種專業行政管理部門在其管理范圍內的資源要素，充分體現其綜合性，在選取指標時注重其靈活性。在區位、地區、用地性質不同情況下，應采用不同的規劃戰略意圖及目標導向控制，在內容控制方面也應各具備側重點。但由于規劃單位市場化等因素造成的影響，很多規劃單位為了進行方便的操作，追求控規編制成果的速成，而實行制訂一系列控制指標，并將其生硬地套用到控制區域內的全部地塊的編制中。此做法大大忽視了在不同用地情況中的性質控制要求，不可能實現高質量的城市空間環境和保護好當地城市的地方特色。如果情況嚴重還會出現在全省甚至全國范圍內控制指標趨向相同，導致千城一面的現象，就沒有什么特色可言了。模式化的規控指標滿足不了實際開發具體需求，那進行控規調整是必然的。

2.3 控規編制方法不夠完善

目前控規編制采用《城市用地分類與建設用地分類標準》進行用地分類是比較普遍的，此標準清楚指出一塊用地只能劃分為單一的用地性質，非此即彼。但是在實際生活當中，因為種種原因，經常出現對用地性質進行調整的情況。在實際控規編制過程中，有些地區會根據情況增加部分用地的兼容用地性質，但往往缺乏系統性的實際的操作標準，實用性有限，如果需要進行大幅調整，就必須對控規進行調整或者重新編制。

3 調整因經濟原因產生的偏差

當前土地實行行政劃撥和有償出讓兩種土地使用制度并存，建設單位通過不同的渠道獲得一定期限內土地開發的使用權限，并且地段地塊不同其開發成本也不同，部分建設單位就會把希望寄托于突破現行控規的控制指標來謀求更多的收益或是彌補開發過程中可能存在的損失。以經濟成本效益為出發點對控規調整的必然現象進行分析，開發商提出控規調整的要求自然是為了追求開發建設活動經濟利潤的最大化，通過較低的成本、相對容易掌握的控規調整及其論證程序，可以得到遠高于此的經濟利潤。在控規調整論證過程中的花費有可能要付出很大的代價，但是通過調整后而得到的增加開發盈利預期通常是幾倍于此或超出更高，而政府往往對建設項目經濟運行情況沒有深入了解，于是開發商紛紛以經濟不能平衡為理由提出對控規的調整。所以，對出于經濟利益追求而提出控規調整的用地項目，要深入了解其必要性，不能以提出的個別方案的科學合理去簡單的推翻原控規的可行性。

4 調整因社會原因出現的偏差

目前正處于城市建設和社會改革的非常階段，國企面臨著破產轉型、舊城改造規劃、農民安置等問題對社會穩定造成影響，這是產生控規調整訴求的社會因素。目前我國有多數城市正在進行或已經完成危改項目，其中絕大多數項目是運用控規調整的手段來協調平衡資金的。采用調整控規的方法對項目地塊指標適當的協調，對項目運作的可能性有很大的提高，這是一個既省錢又省力的好辦法。在整個過程中，控規調整工作不僅起到了社會救濟的積極作用，還能很好地維護了社會穩定。

5 結束語

通過前文的論述，我們發現在編制控規的過程中，存在著眾多的影響因素，在這些因素的共同作用下，往往會導致控規的編制與現實之間存在矛盾。因此，為增強控規的實際指導作用，就需要對其進行調整以適應最新的環境。至于具體如何調整才能達到最適合的標準，還需要所有從事相關工作人員的共同努力和研究。

參考文獻

[1]李浩.控制性詳細規劃指標調整工作的問題與對策[J].城市規劃，2008（2）.

[2]周宇峰.控制性詳細規劃調整的原因及對策探討[J].科技情報開發與經濟，2012（13）.

[3]夏南凱，田寶江.控制性詳細規劃[M].上海：同濟大學出版社，2005.

[4]熊國平.我國控制性詳細規劃的立法研究[J].城市規劃，2002（3）：27-31.

身份證號：150422198707063638，