試論責(zé)任行政落實

一、責(zé)任行政落實的概念

責(zé)任行政落實是指一國行政機關(guān)應(yīng)該對自己所實施的某一行政行為和后果承擔(dān)責(zé)任，而這種責(zé)任不論是功還是過都由實施的行政機關(guān)來承擔(dān)。從這一概念看，責(zé)任行政是防止行政機關(guān)對其行為不負(fù)責(zé)任的一種強制規(guī)范和要求，這種理解對當(dāng)前世界各地發(fā)生的相關(guān)行政活動是非常必要的，是世界各國民眾的一致呼聲。

二、責(zé)任行政落實的內(nèi)涵

其一，任何具有意識和行為的自然人，只要智力健全都必須對自己的言行負(fù)責(zé)，并對言行后果承擔(dān)責(zé)任。這是人類理智并和平相處的大文化背景，也是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的內(nèi)心良知的體現(xiàn)。如果某一地區(qū)某一民族背道而行，那么此地區(qū)就會陷入混亂的境地，此民族也會很快被文明拋棄，這個地區(qū)這個民族就會成為不被接受的亂域和亂民，它們不發(fā)展而倒退，不文明而丑惡，直到最后被文明進步所淘汰。因此，從世界文明范圍看，不論是大國或者小國，西方或東方，知名的民族或不太知名的民族，都毫不例外地要求行責(zé)自負(fù)，言責(zé)自負(fù)，即都必須對自己的言行負(fù)起責(zé)任，并落實這些責(zé)任。這些相同的做法或相同的規(guī)范說明了一個社會必須如此才能穩(wěn)定、和平及發(fā)展；說明了這種狀態(tài)和秩序是順應(yīng)人類內(nèi)心要求的。這種文明的發(fā)展為法律文化所吸收，進而形成某一地區(qū)法律文化或世界文明的一個重要組成部分。

其二，筆者所談的行政機關(guān)是指由自然人組成的社會組織，它依法成立并依據(jù)法律和信念而展開活動，以具體言行施于社會或相對人及事，從而達(dá)到管理、指導(dǎo)、獎罰、興滅等目的，完成其自身的功能和作用。通過分析可知，行政機關(guān)同自然人一樣，它必須對自己的言行負(fù)起責(zé)任，對自己的言行后果負(fù)起責(zé)任。通過學(xué)習(xí)歷史我們知道，歷代政府都是行政機關(guān)，雖然封建社會的政府還涉及司法的事務(wù)，但主要功能是行政管制，對自然人和社會事務(wù)進行管制，通過這一強制性的國家活動達(dá)到統(tǒng)治階級的目的。由于行政機關(guān)或者說政府對社會形成管制，而這種管制的作用力極大，后果也很重要，因此對這種公共的言行必須慎重而規(guī)范，否則會導(dǎo)致相對人權(quán)益的受損或自由權(quán)利受到傷害。因此，行政機關(guān)應(yīng)規(guī)范自己的言行，應(yīng)當(dāng)對自己的行政行為負(fù)起責(zé)任，不論是主動的積極行為或是被動的不作為行為。我們觀察世界各地的政府行為，發(fā)現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)是目前文明國家和多數(shù)政府的普遍做法，同時各國民眾也異口同聲地要求政府承擔(dān)其行政管制活動的后果及責(zé)任，并落實這些責(zé)任。

其三，行政機關(guān)負(fù)責(zé)任是一種文明，一種理智，一種進步。但歷史上也發(fā)生過相反的情況，即行政機關(guān)對其言行不負(fù)責(zé)任，不愿承擔(dān)責(zé)任，不落實責(zé)任等現(xiàn)象。這種情況在封建社會，在某個政治法律混亂時期都曾經(jīng)多次出現(xiàn)，時間也有長有短。專制和缺乏理性，視人民和社會大眾如草芥，利令智昏的獨裁者和有強烈征服欲的統(tǒng)治者，確實并且強硬地做出了行政的管制活動，行政機關(guān)也一樣強硬地效法了他的言行。他們只要成千上萬的民眾的順從甚至犧牲，他們從不要對這些活動的結(jié)果負(fù)責(zé)，或者承擔(dān)這些行政活動的后果。由于缺乏民眾的廣泛參與，這些活動只體現(xiàn)極少數(shù)人的意志，而大多數(shù)人并不樂意執(zhí)行，因此導(dǎo)致的結(jié)果是少數(shù)統(tǒng)治者滿意或者不滿意，因為大多數(shù)人不樂意執(zhí)行的事務(wù)大致上也達(dá)不到目的，這就會出現(xiàn)歷史上不斷重復(fù)的場景：失敗，再失敗，勞民傷財或勞民傷命。這些極惡劣的事件積累越多，民眾積恨就越多，最后可能導(dǎo)致政府、行政機關(guān)的被重組，或者垮臺。這些事例無一例外地揭示了一個規(guī)律：無論行政機關(guān)以什么理由推托，客觀真理要求行政機關(guān)必須對自己的言行負(fù)責(zé)，否則，濫用權(quán)力，不考慮社會和民眾的要求，一意孤行，其結(jié)果都是災(zāi)難性的。歷史的發(fā)展進步是不可阻擋的，封建統(tǒng)治者的暴政，不負(fù)責(zé)任的行政任意，換來的是民眾的反抗并最終使社會進入文明和理智的階段。

三、責(zé)任行政的主要內(nèi)容

行政機關(guān)必須對自己的言行負(fù)起責(zé)任，并承擔(dān)由此而產(chǎn)生的一定后果。不論是功或者是過都應(yīng)當(dāng)承受，都應(yīng)當(dāng)對責(zé)任給予落實。

（一）責(zé)任行政應(yīng)當(dāng)有一個非常明確的主體

現(xiàn)實生活中行政組織應(yīng)當(dāng)成為行政責(zé)任的主體，而不應(yīng)當(dāng)涉及到立法組織或民間團體。一個國家的行政組織有中央政府、地方政府，他們管轄的區(qū)域不同權(quán)力大小不同，但必須對自己做出的管理行為和后果負(fù)責(zé)。現(xiàn)實中行政機關(guān)及其工作人員是承擔(dān)行政責(zé)任的兩大類。一般情況下行政機關(guān)對其工作人員的職務(wù)行為負(fù)責(zé)，除非這些工作人員是在從事與職務(wù)行為毫無關(guān)聯(lián)的言行。由于行政機關(guān)或組織的工作人員，他們身份的獨特性一般老百姓不易區(qū)分什么是非職務(wù)行為，普遍的做法也是先初步認(rèn)定由行政機關(guān)負(fù)責(zé)，然后再通過調(diào)查而細(xì)分責(zé)任的承擔(dān)者。例如，身著城管服裝的兩個人拿走了商戶的商品，理由是抽查檢驗，但實際上不是，而是私自占有了。對此類情形，一般應(yīng)先由行政機關(guān)負(fù)責(zé)退賠商戶，而后依紀(jì)律嚴(yán)肅處理這兩個管理人員。若行政機關(guān)以不知道此二人之所為或認(rèn)為此二人非正常的職務(wù)行為而不負(fù)責(zé)，將會引發(fā)民眾的極大不滿，甚至?xí)訐u民眾對政府的信心，導(dǎo)致今后拒絕與政府合作或者對抗政府的言行。

（二）責(zé)任行政應(yīng)當(dāng)有明確的獎罰規(guī)定

這是由法律明確規(guī)定的責(zé)任行政后果，行政機關(guān)做得很好，自然應(yīng)當(dāng)獎勵。管理行為適當(dāng)、合法，民眾利益得到維護，民眾擁護行政機關(guān)的決策和執(zhí)行措施，這都屬于獎勵的范疇。反之，管理行為簡單粗暴，執(zhí)法活動存在違法的言行，在執(zhí)法過程中造成了嚴(yán)重的后果，措施不當(dāng)，嚴(yán)重違法，造成人民群眾生命財產(chǎn)受到損失等等，這類行為依法應(yīng)當(dāng)受到處罰，包括法律性懲罰和紀(jì)律性懲罰。當(dāng)前這類言行是社會高度關(guān)注的，網(wǎng)上有較多報道，影響也非常大，處理不當(dāng)會給行政機關(guān)或政府帶來極為消極的影響。常見的有城管執(zhí)法活動中出現(xiàn)的不適當(dāng)言行，刑事案件的錯判，還有食品安全案件等，這些深度關(guān)聯(lián)人民群眾生命財產(chǎn)安全的事件，若行政機關(guān)處理不當(dāng)，研判不定，信息公開不全面，均會產(chǎn)生強大的負(fù)面社會效果，造成行政機關(guān)極大的信任危機。因此，責(zé)任行政必須嚴(yán)明法紀(jì)、獎罰分明、是非清楚，黑白可辨。行政機關(guān)和工作人員必須牢記為人民服務(wù)和依法行政的原則，做到該獎就獎，該罰就罰，決不含糊。

（三）責(zé)任行政應(yīng)當(dāng)有細(xì)致的規(guī)范和制度

一個行政行為如果出現(xiàn)失誤，造成了某些損害和比較嚴(yán)重的后果，民眾會要求進行處罰，而這些必須有細(xì)致的可操作的制度或規(guī)范來落實。目前的經(jīng)濟賠償制度、行政訴訟制度、人事任免制度、社會媒體和人民群眾監(jiān)督評議制度等，這些強度不一的制度和規(guī)范對責(zé)任行政落實是非常必要的，不能缺少的。現(xiàn)實生活中一定要做到凡事預(yù)先立，就是將制度或規(guī)范首先設(shè)立起來，以此作為標(biāo)準(zhǔn)和可操作的依據(jù)，使行政機關(guān)或其工作人員學(xué)習(xí)領(lǐng)會并變?yōu)樾袨橐?guī)則。只有這樣，才能更好地實現(xiàn)執(zhí)政為民，服務(wù)社會，充分發(fā)揮行政機關(guān)管理社會、推動社會進步的重大作用。

（作者單位：河南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)校）