論公眾參與環境影響評價制度

摘 要：公眾參與作為環境影響評價的重要組成，直接影響著環境影響評價工作的質量，集中體現了公眾追求環境權、參與環境治理的合理訴求，更是實現可持續發展的可操作的手段之一。但是，城市生態環境治理中的公眾參與的現狀仍存在諸多問題。文章主要從公眾參與環境影響評價的重大意義出發，結合目前公眾參與現狀，探討了公眾參與度不高的普遍原因，最后指出了影響公眾參與的主要因素。

關鍵詞：城市生態；環境治理；公眾參與

環境問題日益突出的同時，社會公眾對環境權益的要求也與日俱增，環保活動在政府等部門的支持下，開展順利，公眾力量逐漸成為環保工作深入開展的不可或缺的力量。環境影響評價一度被認為是20世紀最成功的“政策創新”，其宗旨是使環境和經濟、社會、文化、技術等因素一樣在不同層次的決策中得到充分考慮和重視。EIA制度涉及的內容非常廣泛，除自然環境和技術系統外，還包括社會范疇。公眾參與是環境影響評價的重要組成部分，對環境影響評價的一樣重大。

1 公眾參與在環境影響評價中的重要性分析

首先，環境問題直接關系和影響著每個人的生活，公眾是環境的直接受眾，公眾有知情權，有權利知道目前環境的情況和將來可能發生的變化，并且有權利參與到環境污染防治工作中來。公眾的參與，可以確保環境評價影響工作的公正性和民主性，是環境評價質量的有效保障；其次，社會發展，全民文化素質都有所提高，民眾要求在涉及自身利益的活動中體現出自己的訴求和聲音，換言之，人們對環境權的要求日益強烈，而公眾參與無疑使公民享有環境權的重要的表現形式；最后，全球都在推行可持續發展的理論，可持續發展是使人類活動與自然環境相協調，而公眾參與的目的就是使項目的經濟效益、社會效益、環境效益三者的協調統一，所以公眾參與是貫徹可持續發展思想的一個現實操作手段。

2 公眾參與理論基礎

環境問題中，不但市場這只“看不見的手”會失靈，連政府這只“看得見的手”也會失靈，這為發揮第三種力量的作用提供了機會，公眾參與就是在這一背景下產生的。公眾參與既可以降低社會管理成本，也有助于減少因市場失靈和政府失靈所造成的環境資源損失。

20世紀60年代，環境權的概念誕生了，環境權理論產生的背景就是對政府權力的不信任，其目的之一就是以環境權來保障公民權，限制國家權。該理論是由美國學者薩克斯（基于“環境公共財產論”與“環境公共委托論”而提出的。這兩種理論將環境作為人類的共有財產，并將公眾和國家分別置于委托人和受托人的位置上。根據這兩種理論，公眾將環境管理權委托給國家，國家因為是受公眾的委托而行使管理權的，因而不能濫用權利，而作為權利主體的公眾當然也有權進行監督。隨著環境危機的加重和人類對環境認識的加深，越來越多的人認為環境權具有人權的一般屬性，是公民的一項基本權利，是現代法治國家的一項基本人權。

3 城市生態環境治理中的公眾參與現狀

環境治理的突出特點之一在于其利益沖突性，而這當中各種利益的協調必須倚靠公眾的參與。借助公眾參與來推動環境治理是當前國際社會和世界各國都普遍認同，并重點研究的內容之一。公眾參與對城市生態環境治理的推動作用已被多個國家和地區證明。隨著居民的環境意識日趨強烈，加之環境問題的嚴峻程度越來越高，公眾積極參與城市的環境治理是時代的要求。在我國，城市生態環境治理中的公眾參與最常見的方式見于向環保部門的來信、來訪和舉報。就目前來看，公眾反映最多的城市生態環境問題是大氣污染和噪聲污染，也指示出了當前城市生態環境的主要矛盾點。盡管在我國城市公眾參與的內容在不斷充實和完善，但由于受到各種因素的制約，仍暴露出了一些問題和不足：

3.1 由于我國的環境政策主要依靠政府管制，公眾參與的形式就限制在智能依賴政府的參與。這種依賴型的參與難以保證公眾的參與長期性和穩定性，并且參與的效果并不取決于公眾的持續程度而是受到行政部門的制約。此外，公眾過分地依賴政府的行政導向，在不觸發自己根本利益的情況下，很難將其立場充分表達出來。如此，公眾參與的監督功能始終無法真正意義上實現。

3.2 公眾參與的局限性還表現在對環境污染情況的末端參與。檢舉的實現條件是既發生，即在生態環境已被破壞，污染現象已經呈現嚴重事態時，公眾針對危害到自身利益的環境問題向有關部門舉報和控告。城市的生態環境具有不可恢復的特點，一旦造成破壞，便很難回復到原來的樣子。公眾的末端參與并不能及時制止環境危害的發生，無法實現公眾參與的根本目的。

此外，從公眾參與的主體也是公眾參與的基礎來看，城市公眾的環境素養仍有待提高；公眾參與多是社會組織形式，其影響程度也十分有限。

4 城市生態環境公眾參與的影響因素

公眾參與環境治理技能提高環境保護的效能，也是順應環境治理職能力量的轉變潮流。然而，現實中公眾參與城市生態環境的管理監督情況卻不十分顯著，公眾并沒有積極投入到城市生態的治理中。

4.1 公眾參與成本較高

公眾對于城市生態環境的好壞判斷只能依靠直觀的感覺，無法或很難得到對于生態環境污染的危害指標。環保部門是城市環境污染信息的主要提供者，但其公布的數據資料往往基于自身利益，資料的權威性、全面性和真實性時常受到人們的質疑。而公眾為了得到真實可靠的污染數據，需要付出極大的成本，這對于普通的民眾來說是不現實的。另外，從法律層面來看，我國的《環境保護法》中雖明確了環保部門對城市環境狀況進行公報的義務，卻沒有直接賦予公眾環境的知情權。公眾要真正參與投入到環境的保護管理中，不僅花費大量成本，并且難以預料到參與的結果，機會成本也隨之變大。

4.2 公眾參與的預期效用及其實現概率較低

現實情況是，公眾參與環境管理時，已是環境危害的末端。此時，公眾對于環境的預期效用很大程度上取決于環境質量的改善情況。通過一定的公眾參與程序，環境質量的改善效果通常是確定的，或者說可以通過一定的形式來表現出來；而城市生態環境的價值卻有著較強的不確定性。公眾參與對于環境的改善預期效用與真正意義上的環境質量改善之間存在著較大的差別，公眾參與對環境質量的改善實現概率在一個較低的程度上。

4.3 公眾參與的心理收益較低

近些年來，我國政府對于環境保護的教育、宣傳力度都在逐步加大，公眾參與環保工作的投入也在逐年增加。公眾自身環境素質的增強，對環境保護參與的熱情也越強烈，參與環境活動的心理預收益也越高；心理收益得到實現就能激發公眾更高的參與熱情。反之，公眾的心理收益沒有達到預期，就會對其參與積極性造成打擊，環境治理效果的緩慢性使得公眾參與的心理收益不高。

5 結束語

公眾作為城市生態環境利益的相關者，積極投入到環境保護管理工作中可以有效降低社會管理成本，發揮公眾管理的優越性，是當前環境管理的重要力量之一。當前仍存在著一些問題制約著公眾的參與積極性，如何進一步提高公眾的環保意識，鼓勵其參與到城市生態環境的治理當中是目前應重點關注的內容。

參考文獻

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