放權才是政府機構改革的靈魂

通過這次改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

很顯然，這只是國務院機構改革數量的增減和“物理”層面職能的重組。事實上，這次國務院機構改革，是按照十八大的總體要求，從建立真正的服務型政府和完善的市場經濟體制這一改革的總體戰略目標出發，重新審視和界定政府的功能。

建國以來，特別是改革開放以來，國務院六次大機構改革的歷程一再表明，政府機構改革和變遷的歷史，事實上就是一部不斷擴大社會、企業的自治范圍和限制政府干預的歷史。而確保社會和企業的自治與自主經營的關鍵是正確界定政府的邊界，構筑新型的政府、企業與社會之間的互動關系，防止政府過度介入社會組織與企業的自主經營活動，這是30多年改革的一大特點。然而，由于市場經濟的不完善以及政府改革的滯后，政府在社會管理等領域仍然存在著嚴重的越位、錯位和缺位等問題，突出表現在，對社會和微觀經濟事務干預過多、過細。

首先，政府的審批事項過多，除了建設項目的審批，甚至連基本的價格領域都沒有實現由市場決定。過去5年，盡管取消了70%以上的審批事項，但政府仍然保留了大量的含金量極高的與資源配置有關的審批權力，不僅扭曲政府和企業之間的關系，而且造成了大量的尋租和腐敗行為。

其次，在一些領域，政企關系混亂，政府和市場的邊界模糊。以鐵路系統為例，鐵道部既是行業主管部門，又是行業運營和建設部門，政企混為一體，嚴重影響了鐵路部門的建設和運營效率。

再次，政府在一些領域的監管不到位。政府在監管領域的缺位，尤其在食品安全等領域，無論在事前、事中還是事后監管方面，政府還沒有做好成為一個監管型機構的制度和理念的準備。因此，這次國務院機構改革，關鍵并不在于撤銷或者設立了多少個部門，而在于對政府和市場重新進行界定，對政府的職能進行“化學式”的組合，從而構建真正的有利于經濟和社會發展的政府管理的格局。

基于此，筆者認為，本次機構改革的最大亮點和看點，絕非撤銷鐵道部、組建一些新的委辦局，而是是否對相關部門的職能進行真正的清理。一個部門和機構的成立，終究只是一種組織結構層次上的變化，屬于“硬件”，更重要的是“軟件”：即經過組合的新的部門的行為目標和行為方式。

這次機構改革，除了部門數量的增減，我們更需要關注的是，是否在總體上著力解決政府與市場、政府與社會的關系，是否按照讓市場在資源配置中發揮基礎作用，對政府相關部門的職能進行真正的手術式的增減少，大幅度減少政府的審批事項，強化在監管方面的職責，降低市場準入的門檻，激發創業的活力，從而形成權界清晰、分工合理、責權一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系，這是關鍵所在。

以鐵道部的改革為例，本次機構改革撤銷了鐵道部，組建了鐵路局和中國鐵路總公司。然而，這只是第一步，如果新組建的鐵路局和鐵路總公司，仍然維持現有的壟斷格局，仍然繼承了以前鐵路系統政企實質上難分的行為模式，在投融資領域和市場化方面沒有大的突破，不能改變鐵路系統的舊“基因”，從而使鐵路徹底告別政企不分、體制落后的封閉狀態，為中國壟斷領域的改革提供制度化的范本，鐵路改革就難言成功。

總之，政府機構改革的靈魂應該是政府職能的轉變，應該是政府向社會和企業放權，應該是政府逐步退出微觀領域，而專注于宏觀和監管事項，最終真正成為不驚擾市場的“守夜人”，而不是一個顯性的存在。這次機構改革，撤銷了一些部門，增設了一些部門，這些都簡單，難的是，如何真正實現職能和理念，如何實行行為方式的真正轉變。

馬光遠

經濟學博士，資深律師。學術旨趣主要在資本市場、上市公司收購和公共政策，特別關注中國的轉型和法治變遷。