壺關(guān)縣集體林權(quán)制度改革方面的研究

[摘 要] 我縣普遍意義上林改是指國家近年來推行的集體林權(quán)制度改革，集體林權(quán)一般包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)四項(xiàng)內(nèi)容。目前新一輪的林權(quán)改革以確認(rèn)林權(quán)到戶為主要內(nèi)容。壺關(guān)縣的的林業(yè)資源豐富，雖然自然氣候環(huán)境干旱少雨，但經(jīng)過多年的治理，特別是南水北調(diào)之后，我縣的生態(tài)環(huán)境得到大幅度的改善，植被恢復(fù)率明顯提高，大量有效益有價(jià)值的人工林出現(xiàn)，加上有意識(shí)的保護(hù)，自然林的生態(tài)資源也趨于豐富，在這樣的背景下，國家林改的實(shí)行就顯得非常有必要，這也是本文討論的重點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞] 壺關(guān)縣 集體林權(quán)制度 改革討論 科學(xué)研究

[中圖分類號(hào)] F326.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2013）12-0093-01

一、壺關(guān)縣的林業(yè)環(huán)境的歷史及現(xiàn)狀

壺關(guān)縣位于山西省，有著這個(gè)地區(qū)典型的氣候形態(tài)。本地自然氣候環(huán)境較差，常年干旱缺水。童山禿嶺占據(jù)土地的六成以上，植被覆蓋率較低，加上嚴(yán)重的水土流失，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。在新中國成立后，壺關(guān)縣的自然環(huán)境在黨和人民的幫助下，有了大幅度的改善，早期的水庫修建，重要的南水北調(diào)工程，以及四口深井的挖掘，解決了大量的農(nóng)用民用水問題，同時(shí)地理氣候環(huán)境的改善也幫助自然林業(yè)和人工植被恢復(fù)工程的高水平、高速度邁進(jìn)。

自從壺關(guān)縣林業(yè)局1977年成立以來。經(jīng)過十多年的難苦奮斗，壺關(guān)縣的自然生態(tài)面貌以及自然可持續(xù)使用的自然資源含量大幅的增加，森林等植被覆蓋面積可以占全縣總面積的23.4%，并還在已極快的速度蓬勃發(fā)展，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社去三大效益取得了明顯效果。

二、壺關(guān)縣林權(quán)改革的原因分析

1.內(nèi)部規(guī)劃的緣由

壺關(guān)縣林業(yè)局的組建人數(shù)較少，但是在長期的發(fā)展中，區(qū)域人數(shù)增長較快，最多時(shí)可達(dá)65人。在這些員工中，國家機(jī)關(guān)直屬人員約占六成，其他機(jī)關(guān)人員的工資以及其他花銷必須由自己解決，隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，個(gè)人工資水平和其他應(yīng)由消耗逐年增多，財(cái)政負(fù)擔(dān)逐年加重，同時(shí)，雖然政府要求的崗位責(zé)任制分工明確，責(zé)任規(guī)劃清晰，但是從改革與未來發(fā)展是角度觀察研究，依然發(fā)現(xiàn)部分人員的效益與所在崗位不匹配，責(zé)、權(quán)、利脫節(jié)，某些環(huán)節(jié)不適當(dāng)?shù)姆峙溥^細(xì)，人才積極性發(fā)揮不夠，部門辦事效率難以達(dá)到最高水準(zhǔn)。而且，舊的規(guī)章制度難以適應(yīng)新環(huán)境下的管理要求，老的規(guī)劃模式對新的市場變化不敏感，對縣林業(yè)局的處理能力和服務(wù)效果起了不小的影響。在這樣的情況下，縣林業(yè)局的責(zé)任部門整理實(shí)際情況、規(guī)劃未來效果，使在職人員各盡所能，確保改革部門建設(shè)勢在必行。

2.外部環(huán)境的影響

從全球的大環(huán)境看，中國的林權(quán)改革不是一項(xiàng)鼓勵(lì)的措施，眾多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家也包含在林權(quán)改革的大形勢下，這說明現(xiàn)有的林權(quán)分配規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)管理體制普遍存在效率過低，系統(tǒng)設(shè)置存在改進(jìn)，林業(yè)產(chǎn)權(quán)安排不合理等問題。對于這方面因素，筆者認(rèn)為林業(yè)產(chǎn)權(quán)安排問題占主導(dǎo)環(huán)節(jié)，對于林業(yè)自然資源的占有總量和利用效率影響較為廣泛和重要。如何保證自然產(chǎn)出效率接近生產(chǎn)可能性曲線，是林權(quán)改革的重點(diǎn)關(guān)注問題，也是林權(quán)改革的意義之所在。

三、林權(quán)改革基本的含義和操作原則

集體林權(quán)制度改革的基本含義包括還權(quán)與賦權(quán)，還權(quán)是還權(quán)與民，用民眾自己的智慧改造林業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，同時(shí)，由國家賦權(quán)林業(yè)的生產(chǎn)模式也有助于提高林業(yè)發(fā)展參與人員的長期有利的支持性和積極性。

處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的國家集體林權(quán)制度改革的普遍做法是把農(nóng)業(yè)集體化前屬于農(nóng)戶的森林歸還給農(nóng)戶， 改革后農(nóng)戶培育的森林也歸農(nóng)戶所有。農(nóng)民知道森林可持續(xù)經(jīng)營的重要性， 由于缺乏組織和制度， 森林可持續(xù)經(jīng)營的目標(biāo)無法付諸實(shí)踐。在這方面，對我國的實(shí)際國情有著相當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)作用，當(dāng)然賦權(quán)方式和內(nèi)容會(huì)做些改變。對于我縣目前的情況而言，這是一種適用的方法。

而對于其他發(fā)展中國家的研究也表明，如果存在沒有經(jīng)歷過集體化的情況，有些國家的做法是把一部分森林的經(jīng)營管理權(quán)賦予農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)戶。這樣的方式有利于農(nóng)戶對森林利用形成長遠(yuǎn)的預(yù)期， 有利于實(shí)現(xiàn)森林為農(nóng)戶增收服務(wù)， 農(nóng)戶為森林可持續(xù)經(jīng)營做貢獻(xiàn)的目標(biāo)。這對于我縣的實(shí)際狀況雖然不符，但是依然于某些細(xì)節(jié)方面有較大的參考價(jià)值。

在實(shí)際的操作中，對于如何賦權(quán)、如何公平的賦權(quán)給農(nóng)戶的問題，基本的方式有，讓參與者自己了解更多的所得權(quán)利信息和相關(guān)義務(wù)，同時(shí)通過探查機(jī)制，充分了解參與者的經(jīng)營管理能力，讓利益相關(guān)者充分配合，保證賦權(quán)應(yīng)有能力范圍相一致，在這樣規(guī)范的同時(shí)，增加林業(yè)屬權(quán)參與者的培訓(xùn)建設(shè)工程，加強(qiáng)其經(jīng)營管理森林的能力，保證其生產(chǎn)效率的最大化。

四、林改問題和政府民眾信任度的原則

在實(shí)際的權(quán)利下方中地方政府尚未適應(yīng)這種變化， 對管理權(quán)下放有抵觸。同時(shí)由于市場原因，認(rèn)為農(nóng)民更偏好于短周期經(jīng)營模式。擔(dān)心林子分給農(nóng)民會(huì)被砍光， 不敢進(jìn)行賦權(quán)于農(nóng)民的林權(quán)改革。林業(yè)部門實(shí)行了壟斷木材收購市場的政策， 并設(shè)置了過重的稅費(fèi)。同時(shí)由于在改革中利益遭受損失的國有林業(yè)部門沒有得到必要的補(bǔ)償，還擔(dān)心農(nóng)民有短期行為， 不敢出臺(tái)涵蓋林權(quán)所有方面的林業(yè)政策。甚至有部分部門還把價(jià)值低下的森林資源分配給農(nóng)戶，造成農(nóng)戶對于政策的反感和不理解。

五、集體林權(quán)制度改革的原則總結(jié)

在實(shí)際的林改制度應(yīng)用中，我縣相關(guān)部門必須保證將以林為本的理念轉(zhuǎn)為以人為本的理念，加強(qiáng)森林資源越來越多， 再到森林對農(nóng)民收入增加的貢獻(xiàn)率提高的良性循環(huán)。完善林業(yè)政策體系，充分利用綠箱政策來為林業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收提供支持。加強(qiáng)林權(quán)保護(hù)，有效地應(yīng)對必然不斷出現(xiàn)的新問題的制度安排。同時(shí)從政府的角度，保障參與者的利益，加強(qiáng)教育、合理分配，努力提高地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長。

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