美國國家檔案與文件管理署績效管理的內容、特點及其啟示

摘要：本文首先介紹了美國國家檔案與文件管理署績效管理的3項主要內容，即制定并實施戰(zhàn)略規(guī)劃、年度工作計劃、年度績效與責任報告。然后分析出美國國家檔案與文件管理署績效管理的3個特點，一是長期規(guī)劃、短期目標實現(xiàn)有機結合，戰(zhàn)略規(guī)劃具有至高無上地位；二是績效管理以用戶滿意為導向；三是績效評估方式多樣。最后提出我國可以學習借鑒并采取的3條措施：實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、年度總結的有機銜接；加強用戶導向理念；改進績效評估形式。

關鍵詞：美國國家檔案與文件管理署績效管理檔案管理

美國是世界上最先探索政府績效管理的國家之一，美國國家檔案與文件管理署（以下簡稱NARA）績效管理值得我國檔案部門借鑒。

一、NARA績效管理的主要內容

績效（performance）一詞在管理學中被引申為“成績”、“成果”、“效益”，政府績效管理至今并無一個普遍認同的定義，本文采用定義為“運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上對政府績效進行改善和提高。”①按照美國1993年頒布的《政府績效與結果法》要求，NARA通過制定并實施戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、年度績效與責任報告來實行績效管理。

（一）制定戰(zhàn)略規(guī)劃

戰(zhàn)略規(guī)劃是執(zhí)行績效法案各項規(guī)定的基礎，以結果為導向。NARA最新的戰(zhàn)略規(guī)劃是《2006～2016年戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡稱《戰(zhàn)略規(guī)劃》），為適應新形勢，該規(guī)劃每3年修訂一次。其主要內容包含：NARA的工作職責，6大戰(zhàn)略目標，戰(zhàn)略目標的細化及實施方法等。

1.《戰(zhàn)略規(guī)劃》確定了NARA的工作職責

NARA的工作職責是：用守護和保存政府檔案的方式服務于美國民主，確保人們能夠利用檔案遺產，從中汲取知識。利用檔案不但是美國公民的權利而且也是政府的實際行動。NARA支持民主，為提高城市文明，增加公民對國家歷史的理解而努力。

2.《戰(zhàn)略規(guī)劃》提出了6大戰(zhàn)略目標

戰(zhàn)略目標是《戰(zhàn)略規(guī)劃》的重點。戰(zhàn)略目標之一是管理政府檔案：作為國家檔案保存者，NARA要繼續(xù)提高管理能力和服務水平，有效地管理政府檔案。戰(zhàn)略目標之二是保存和加工檔案：接收、加工、保存、保護檔案，提高檔案管理的效率；高水平和高質量地著錄所有檔案；按照《美國國家信息安全法令》執(zhí)行，確保應解密檔案解密、應保密和敏感檔案禁用；確保所有檔案都有充足的庫房；確保公眾及時利用檔案。戰(zhàn)略目標之三是管理電子文檔：應對電子文檔的挑戰(zhàn)，成功地履行NARA在電子時代的責任；滿足聯(lián)邦政府和用戶希望繼續(xù)利用政府電子文檔的需要，開展電子文件的捕獲、著錄、保存工作。

戰(zhàn)略目標之四是提供檔案利用：在任何地點、任何時間，NARA提供便捷、安全的館藏檔案利用；挑選傳統(tǒng)載體檔案制成數(shù)字化副本，推進檔案全文在線利用；提供檔案目錄信息的在線利用；答復查閱檔案的書面請求。戰(zhàn)略目標之五是提高城市文明：通過終身學習項目加深公眾對美國國家歷史的理解；通過舉辦展覽等方式提升檔案館的形象；加強對老師和學生的教育；與其他行業(yè)合作，展示NARA館藏，提高國家文明程度。戰(zhàn)略目標之六是加強各項基礎建設：提高職工素質、技能和競爭力以適應不斷變化的外界環(huán)境；招錄不同類型的員工，更好地服務于不同類型的公眾；大力加強信息建設，服務于NARA的用戶。

3.《戰(zhàn)略規(guī)劃》中將戰(zhàn)略目標細化為長期績效目標，并明確了實施辦法

《戰(zhàn)略規(guī)劃》將6大戰(zhàn)略目標分解為25項長期績效目標。戰(zhàn)略目標只是大方向，需要長期績效目標加以細化。例如，在戰(zhàn)略目標之四提供檔案利用部分，細化為4個長期績效目標：截止到2012年，網站達到或者超過聯(lián)邦政府網站標準；截止到2016年，1.4%具有永久保存價值的館藏檔案實現(xiàn)在線利用；截止到2016年，NARA的服務能夠滿足利用者需要；截止到2016年，95%具有永久保存價值的館藏檔案有在線目錄。

每個長期績效目標后都有實施方法。例如，“截止到2016年，國家檔案館服務能夠滿足利用者需要”的長期績效目標，實現(xiàn)它的方法是：增加閱覽室設備和人員，調整服務時間以使更多的人越來越容易地利用檔案；增加公共計算機終端以提高網絡利用率，增加縮微閱讀空間；對于公眾關注度高的檔案，例如“9·11”委員會檔案、關鍵政府職位任命檔案、高級法院檔案等要及時提供網絡利用；要讓本國和全世界公民都能夠輕松利用NARA檔案。

（二）制定年度績效計劃

NARA每年制定年度績效計劃，年度績效計劃的目標來自于戰(zhàn)略規(guī)劃的六大戰(zhàn)略目標，年度績效計劃是實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的重要步驟。

年度績效計劃的內容包括：闡明本年度績效目標；預測本年度績效指標，績效指標是績效目標的細化；說明為達到本年度績效目標擬采取的方法等。

例如：NARA《2012年績效計劃》中有一項年度績效目標是“2012年1%具有永久保存價值的館藏檔案實現(xiàn)在線利用”。其年度預測績效指標有3項：1%館藏傳統(tǒng)檔案實現(xiàn)在線利用；對公眾公開1940年的統(tǒng)計檔案；為保存和利用檔案改善數(shù)字政策。

提高檔案材料在線利用有3個方法：收集已經存在的傳統(tǒng)檔案材料數(shù)字化副本并使它們實現(xiàn)在線利用；與其他組織合作，選擇傳統(tǒng)檔案材料并將其數(shù)字化；制作原生數(shù)字文件，提供網上利用。

（三）制定年度績效與責任報告

在每一個財政年度末向總統(tǒng)和議會提交年度績效與責任報告，包括以下幾方面內容：一是對實際取得的績效成績和年度績效計劃中的績效指標進行比對；二是如果沒有達到績效指標，要說明原因，以及將來完成績效目標的時間表和路線圖；三是如果某個績效指標是不實際或不可行的，要予以改進或終止。

例如，在NARA《2012年的績效與責任報告》中，管理政府檔案部分中有一項績效指標沒有完成，該項是：對于請求查閱軍隊人事檔案的，要在10日內答復，預期目標是10日內回復率達到85%，實際10日內回復率只有73%。

由于沒有達到預期績效指標，NARA說明了其中原因：在1973年圣路易斯大火中焚毀了從二戰(zhàn)到朝鮮戰(zhàn)爭時期的檔案，需要利用其他資源重建這些檔案，但是由于時間很緊迫，經常花費幾個月也重建不了一張檔案，而國家人事檔案中心每年有超過100萬份書面利用申請，所以沒有實現(xiàn)預期績效指標。

二、NARA績效管理的特點

在《政府績效與結果法案》的支撐下，NARA績效管理呈現(xiàn)如下特點：

第一，長期規(guī)劃、短期目標實現(xiàn)有機結合，戰(zhàn)略規(guī)劃具有至高無上地位。NARA的績效管理體系包括戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、年度績效與責任報告三個部分。根據(jù)戰(zhàn)略目標確定長期績效目標，進而設定年度績效目標，再明確預期績效指標，這種確定指標的方式層層遞進、相關性高，具有一定的科學性。《戰(zhàn)略規(guī)劃》中確定了六大戰(zhàn)略目標、25項長期績效目標，《2012年績效計劃》中設定67項預期績效指標。績效結果只需要將實際表現(xiàn)與預期績效指標進行對比即可得出，方法簡便，容易操作。

戰(zhàn)略規(guī)劃具有至高無上地位。《戰(zhàn)略規(guī)劃》制定出來后，各項工作都緊緊圍繞它開展。年度績效計劃緊緊圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃制定；年度績效與責任報告緊緊圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃總結；美國檔案與文件管理署的一些專項計劃，如《信息資源管理計劃（2012 ～ 2015年）》、《人力資本計劃（2009 ～ 2014年）》也都以戰(zhàn)略規(guī)劃為綱。

第二，績效管理以用戶滿意為導向。績效取決于用戶滿意度，《戰(zhàn)略規(guī)劃》的6大戰(zhàn)略目標都提出以用戶滿意為導向。NARA提出：在民主社會，政府檔案屬于公民，NARA的重要職責是提供檔案利用；NARA的成功在于要使用戶、聯(lián)邦管理者和政府官員都感到滿意；NARA將會提供符合用戶需要的快捷、有效的服務，使用戶在任何地點、任何時間能夠便捷、安全地利用館藏檔案。

第三，績效評估方式多樣。NARA采用周期性評估、信息系統(tǒng)評估和用戶滿意度評估等多種評估方式，評價結果比較科學。NARA每年制定年度績效與責任報告進行周期性評估。NARA認為周期性評估對于成功完成戰(zhàn)略非常必要，決策制定者需要知道哪些工作做得好，哪些工作做得不好，從而每年進一步改進績效管理。NARA建立了“績效評估和報告系統(tǒng)”，利用網絡設備從超過70個組織單元收集績效數(shù)據(jù)，該系統(tǒng)利用數(shù)據(jù)庫存儲數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)進行分析并生成報告。實行用戶滿意度評估，對用戶進行調查，實現(xiàn)NARA的工作與用戶需求相一致。2006年，對NARA的保管期限和鑒定服務工作進行調查并評估；2007年，對NARA的保管期限、鑒定服務、電子檔案管理、檔案管理培訓工作進行調查并評估。

三、NARA績效管理的啟示

由于法制環(huán)境、文化環(huán)境不同，我國檔案部門不能照搬NARA績效管理的經驗，但其管理思路值得我國檔案管理部門借鑒。

（一）實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、年度總結的有機銜接

2013年上半年，北京市檔案局完成《北京市“十二五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中期評估工作，發(fā)現(xiàn)問題之一是距離《北京市“十二五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中規(guī)定的區(qū)縣檔案館數(shù)字化率達到50%的目標較遠，有九個區(qū)縣檔案館館藏檔案數(shù)字化率未達到25%以上，其中，五個區(qū)縣檔案館館藏檔案數(shù)字化率還未達到10%，極個別區(qū)縣檔案館館藏檔案數(shù)字化率只有0.21%。②

為落實《北京市“十二五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，北京市檔案局將區(qū)縣檔案局（館）和市屬單位的任務分解為53個指標，對內部處室的任務分解成83個指標。③此舉只是將任務分解到責任部門，但是沒有將任務分解到每個年度。

今后，要進一步提高戰(zhàn)略規(guī)劃地位，使各項工作都緊緊圍繞《北京市“十二五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》開展。應進一步加強規(guī)劃與年度計劃的銜接，明確每年的進度，加強指導、檢查，保證規(guī)劃實施的連續(xù)性和可控性；年度總結要更加緊密地圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃來闡述，并說明沒有完成的理由。

（二）加強用戶導向理念

強化績效管理用戶滿意導向，以讓利用者輕松快樂地利用檔案為目標。一是提升網絡服務質量。盡快建成基于“云計算”的區(qū)域性數(shù)字檔案館，實現(xiàn)檔案資源整合、共建共享。改善北京檔案信息網站，把網站打造成高效、便捷的用戶工具。提高檔案全文的在線利用，滿足信息時代檔案利用需求。完善在線檢索系統(tǒng)，為檔案資源目錄信息提供單一簡捷入口，實現(xiàn)一站式檢索，改進用戶與檔案的在線互動。二是提供個性化服務。有針對性地給特定用戶提供服務，建立“決策參考”專題庫，為領導和有關專業(yè)管理部門提供檔案專題目錄及全文閱覽服務，形成“定向服務”和“小眾化服務”的新模式。三是運用社交媒體服務。社交媒體是公眾參與和反饋檔案館各類事務的重要工具，利用博客、微信等公眾參與社會媒體平臺。實施公民檔案員項目，鼓勵公眾接觸檔案文件，給檔案做標簽，制作手稿檔案的打印抄本，加載和分享圖像。

（三）改進績效評估形式

我國檔案部門實行五年規(guī)劃中期和末期評估，評估時間為2.5年一個周期，與美國同行每年評估一次相比間隔時間較長。如果在每年的年度工作報告增加自我評估內容，可縮短評估周期，及時發(fā)現(xiàn)問題，保障戰(zhàn)略規(guī)劃的完成。

目前，我國檔案部門的績效評估還以自我評估為主，要實現(xiàn)評估主體的多元化。特別是實行用戶導向視域下的績效評估，即在檔案館的績效評估中堅持以用戶為本，績效評估的重點圍繞服務對象的滿意度展開，在績效評估的過程中提供給服務對象參與檔案館績效評估的機會，增加用戶參與評估的渠道。可以通過設立用戶檔案，其內容包括用戶利用檔案的有關情況和滿意度，定期收集評價信息，跟蹤服務，及時了解用戶情況，促進與用戶之間的信息交流；可以根據(jù)用戶層次的不同，開展不同形式的用戶座談會，傾聽各個層次用戶的意見；可以通過交談詢問、信函電話等交流方式讓用戶了解評估信息，參與評估工作。

注釋：

①財政部預算司.《美國政府績效與結果法案的內容及實施情況》.http：//www.mof.gov.cn.

②北京市檔案局.《北京市“十二五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中期評估報告》[Z].2013.7.

③北京市檔案局.《北京市檔案局關于印發(fā)北京市“十二五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃任務分解表（區(qū)縣檔案局〈館〉）和市屬單位分表的通知》[Z].2012.5.

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[3]美國國家檔案與文件管理署2012年績效和責任報告.2012 Performance and Accountability Report .http：// www.archives.gov.

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作者單位：北京市檔案局