近代北京的免費醫療

免費醫療一直是醫療改革乃至整個社會討論的熱點，目前，不管是對全民的普遍免費醫療甚或是對特定低收入群體的免費醫療都難以實現。但考察近代北京的歷史，免費醫療卻曾以某種形式存在過一段時間。

一、免費醫療的創設

清末以前，北京人看病一般是到醫生家中或開設的醫館看病，有錢人家也可請醫生到家中。清廷所設太醫院頗具規模，但主要面對皇室和高官，普通民眾難以企及。對于廣大平民，政府沒有專門的官立醫療機構，一些社會慈善組織開展的慈善醫療也多是面向鰥寡孤獨者，且大都是臨時性的。

清末，政府面臨內憂外患，開始實施“新政”改革。當時，新政的推動者認為，“立國以強民為本，而強民以重醫為先”，我國傳統的中醫，因有其不能普及的弊端，所以應向西方學習，設立現代醫院，使中西兼備，“各具專長，同收實益”。1906年8月，清廷設立內城官醫院，地址在東城錢糧胡同；由于創設內城官醫院“頗著成效”，1908年6月，民政部又奏請在外城宣武門外梁家園設立外城官醫院。這便是公認的北京最早建立的近代官立醫院。內、外城官醫院初設時歸民政部直轄，1910年改歸北京地方警察機構內、外城巡警總廳分別管轄，1913年1月由合并后的京師警察廳接管。

內、外城官醫院開創了我國官立醫院免費醫療的先河，其最大特點是不再專侍皇室貴族，而是服務于普通民眾，更側重面對廣大貧民。1910年改歸內、外城巡警總廳分別管轄后，兩廳共同制定的《內外城官醫院章程》第一條即規定：“本院系民政部奏請設立，純屬官立性質，所有來院診治之人，概不收費，惟住院診治者飯食費須由本人自備”。這就是說，內、外城官醫院為官辦，民眾在院看病均享受免費治療。

所有普通民眾，包括女性和兒童，均可到內、外城官醫院免費就診。除門診外，官醫院也收治住院病人，按規定飯食費由病人自己承擔，但遇到特殊情況時，警察機構也承擔部分病人的飯食費用。住院死亡者由警察廳和主治醫生驗明后，交由親屬領回葬埋；如無親屬具領葬埋，由醫院報告警察廳，發給棺木送往外城義地埋葬，并進行標志以便識別。這一點類似于傳統慈善機構對無錢安葬的貧困民眾施舍棺木。

經費是內、外城官醫院運作最重要的基礎，因屬官辦又具有慈善性質，其所需經費、藥品，全由政府負擔，從國內外購買的各種中西醫料，經過各省處稅務關卡也一律免稅。按照規定，內、外城官醫院經費按月從京師警察廳請領，由內務部撥給，月終報銷預算決算，并詳細列表報京師警察廳呈內務部。民國最初幾年，內、外城官醫院每月經費預算各為2000元，每院全年24000元。實際上，隨著就診人數的增加和物價上漲，原有經費預算已不敷使用，1917年時，內城官醫院全年實際經費增至30974元，外城官醫院經費增至29960元，至1922年時，內、外城官醫院所需經費又有所增加，僅1月份財政部就發放內、外城官醫院現金及兌換券各2935元。

二、免費醫療實施的效果

內、外城官醫院設立伊始就取得了較好的成效，據統計，在1906年內城官醫院最初開辦的5個月里，就醫者達到三四萬人，徐世昌稱：“考之輿論，咸謂該監督等擇方審慎，用藥精良，務體人情，不染官司，是以就醫愈眾，全濟愈多，受診之人以辯證之明，起疴之速，且有登報致謝者，此醫院開辦漸著成效之實在情形也”。就診人數不斷增加，至1907年，僅秋季三個月內城官醫院就診人數就已達到30700人。正是由于內城官醫院診治效果明顯，“每季診治人數均逾數萬”，“凡內城商民人等皆得邀博濟之仁荷診治之便，糜不歡欣鼓舞”，但廣闊的外城，距內城較遠，感染疾病者不便到內城官醫院就診，每當春夏交替時令不正時，外城病人尤多，因此1908年民政部又上奏請求開設外城官醫院。

外城官醫院開設后，兩所官醫院一內一外，共同發揮救治民眾的作用。1908年6月，內、外城官醫院每季度就診人數皆有數萬人之多，1909年全年就診人數更是高達288467人次，而當年北京內、外城總人數還不到80萬，可見前往就診人數比例之高。所以，當時的民眾認為內、外城官醫院的設立“于衛生大有裨益，人皆稱便”。

民國后，由于多種公、私立醫院的建立，分散了就診人數，內、外城官醫院每月就診人數比清末略有下降，但為適應民眾所需，內、外城官醫院開設了多種醫療種類，以1918年5月統計就診為例：內科4217名，外科2794名，婦科2182名，兒科2141名，眼科569名，耳科275名，喉科115名，花柳科97名，共計12390名。據此推測，全年仍有10萬次左右的民眾前去就診，這個數字剛好與北京的貧困人口比例相近。因為實施免費醫療，貧困民眾從中獲益最多，所以當時的報紙曾評價其“于茲數載，貧民頗以為佳”。

北洋政府后期，財政困難，影響政府多個機構運行。但當局對免費醫療比較重視，內、外城官醫院在1927年8月合并前受到時局影響較少，前往就診人數一直保持穩定。如1927年3月3日，內、外城官醫院中西醫共診治病人595人，3月30日，共診治586人。

三、免費醫療的發展

1914年京都市政公所成立，“鑒于市內貧民日眾，遇有疾病醫藥維艱，而公立醫院尚待擴充”，于1916年在香廠籌設仁民醫院，但至1917年5月因事停辦。為滿足就診需要，改善就診條件，京師警察廳向其請求暫借仁民醫院地址，擴充外城官醫院及西醫診察所，所有醫藥仍“概不取資，以恤貧病”。由此，外城官醫院便逐步由宣武門外梁家園搬至此地。因內、外城官醫院實行免費醫療，“貧民之因病求醫者，皆在該院診治”，1927年8月京師警察廳為節省經費，被迫將內城官醫院歸并外城一處，但考慮到城內外貧苦民眾眾多，“一旦失此診病之所，極感不便”，很快在市政公所的幫助下，又在內城官醫院舊址重開。

1928年6月，北平特別市政府成立，下設8個職能分局，京師警察廳改為公安局，原有衛生行政職能大部劃給為衛生局。衛生局幾經變化，1933年成立衛生處后，將內、外城官醫院改組為市立醫院，在原香廠外城官醫院舊址辦理，外設東郊、西郊、南郊、北郊、北城、內城6個診療所及妓女檢治所。市立醫院開辦后的8個月中，門診量可日達二三百人，如果各所皆算在內，在500人以上。自1935年7月至1936年6月止，市立醫院及各診療所共收治門診患者158211名，住院患者234名。

改為市立醫院后，并未延續內、外城官醫院“概不收費”的政策，從1934年5月開始，所有民眾不管是到市立醫院還是各診療所就診、住院，都“應繳各費”，但“赤貧者得免繳一部或全部”。1940年1月1日，又修訂各項收費政策，補助醫院，如初診每人收掛號費1角，復診5分，特別掛號1元，月診1元；手術費每次1元至10元；X光透視每人每次2元，治療每人每次5元至10元等。之后，所有掛號、診治、醫藥費等均不斷上漲，至1949年1月前，初診、復診、特診掛號費已增至0.6元、0.4元、8元，并且衛生局準備將其分別增至5元、4元、15元，對于貧病患者的醫藥手術費依然減半或免費。改為市立醫院后，普遍的免費醫療未延續，且各種診療、藥費不斷增高，但對貧民的免費醫療一直持續至民國結束。需要注意的是，貧民要在市立醫院享受免費醫療，必須由所在官署開具實系貧民的證明。新中國成立后，該醫院多次易名（工農兵醫院、萬明醫院等），今稱北京市宣武中醫醫院。

近代的免費醫療是當時政府為應對危機立國強民下的“惠民善政”，具有較強的慈善救助性質，它的開設不僅是效仿西方醫政，促進近代醫療行業的發展，更是當局政府從維護政治和社會穩定的基礎出發“曲施救濟，惠及窮黎”的政策實施，其目的仍離不開思想教化和社會控制。但近代北京對貧困民眾所進行的免費醫療一直持續到民國結束，對于救助北京的貧民發揮了積極的作用。

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（作者系天津社會科學院歷史研究所副研究員，歷史學博士）