農(nóng)信社亂象

或許再?zèng)]有哪類金融機(jī)構(gòu)能像農(nóng)信社這樣真切地隱喻著中國(guó)金融業(yè)乃至中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜實(shí)景。

從中心腹地到疆界邊陲，農(nóng)信社幾乎成為“滲透率”最高的金融組織，甚至在多數(shù)城市，仍舊歸屬于農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的農(nóng)村商業(yè)銀行亦出現(xiàn)在繁華的街頭巷陌。

然而在如此數(shù)量龐大的農(nóng)信社機(jī)構(gòu)之中，既有尋求資本運(yùn)作的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)寵兒，又有固守行政職能的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺存；既有資金業(yè)務(wù)創(chuàng)新走在同業(yè)前列的先鋒，又有銀行金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化改造的盲區(qū)。既有部分農(nóng)信社機(jī)構(gòu)待遇優(yōu)渥，入職三年薪酬近百萬(wàn)，亦有農(nóng)信社機(jī)構(gòu)工資微薄，面臨嚴(yán)重的人員流失。

反差矛盾如斯的機(jī)構(gòu)現(xiàn)況，所折射的不僅是農(nóng)信社機(jī)構(gòu)過(guò)往六十年來(lái)曲折復(fù)雜的發(fā)展道路，以及由此積累的大量風(fēng)險(xiǎn)隱患、異化亂象，更是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)信社的監(jiān)管困局——發(fā)展水平不盡相同，“一刀切”固不可取；但機(jī)構(gòu)龐雜眾多，分類管理同樣力不從心。如此困局持續(xù)的結(jié)果，正是銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖對(duì)農(nóng)信社“嚴(yán)管指令頻出”，但實(shí)際效果卻不甚理想，諸如資金市場(chǎng)及貸款風(fēng)控方面的痼疾甚至“屢管屢亂”而花樣翻新。

8月初，一則有關(guān)銀監(jiān)會(huì)發(fā)文要求農(nóng)信社機(jī)構(gòu)做實(shí)涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)、否則將限制其資金業(yè)務(wù)發(fā)展的消息，則再次將上述監(jiān)管困局展現(xiàn)得淋漓盡 致。

“涉農(nóng)信貸在很多地方不僅不賺錢，而且風(fēng)險(xiǎn)還大。既然貸款上不去，農(nóng)信社手握大量資金，就只能靠資金業(yè)務(wù)盈利。如今不問(wèn)青紅皂白，不賺錢的非逼著你干，賺錢的卻限制你干，到最后還要鼓勵(lì)農(nóng)信社向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型。”一位中部地區(qū)縣級(jí)信用聯(lián)社人士質(zhì)疑稱，“到底要我們?cè)趺醋觯俊?/p>

但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)卻是，在以往針對(duì)票據(jù)市場(chǎng)、部分同業(yè)業(yè)務(wù)細(xì)分市場(chǎng)的專項(xiàng)整頓以及今年上半年的債市監(jiān)管風(fēng)暴中，農(nóng)信社機(jī)構(gòu)雖然不算是違規(guī)行為的“主角”，卻屢屢因參與各類“灰色資金業(yè)務(wù)”而牽涉其中，或成為“養(yǎng)券代持”之所，或?yàn)椤捌睋?jù)包裝戶”的合作伙伴，抑或是買入返售信托受益權(quán)的主要資金供給方。

農(nóng)信社機(jī)構(gòu)監(jiān)管困局的持續(xù)，雖源于外部監(jiān)管乏力，但在很大程度上，應(yīng)歸咎于農(nóng)信社機(jī)構(gòu)自身治理及內(nèi)控結(jié)構(gòu)的疏失和異常普遍的“內(nèi)部人控制”。進(jìn)一步追本溯源，則和大部分農(nóng)信社機(jī)構(gòu)久拖不決的“產(chǎn)權(quán)缺失”直接相關(guān)。部分農(nóng)信社機(jī)構(gòu)或明或暗地“創(chuàng)富效應(yīng)”、超高薪酬，亦與此直接相關(guān)。正如一位浙江縣級(jí)農(nóng)信社主任所言：“股東都不知道是誰(shuí)，農(nóng)信社怎么運(yùn)營(yíng)，盈利給社里留下多少，那全憑負(fù)責(zé)人的良心。”

盡管銀監(jiān)會(huì)早在2010年即確立了農(nóng)信社機(jī)構(gòu)進(jìn)行股權(quán)清理向農(nóng)村商業(yè)銀行轉(zhuǎn)制的基本方針，但在三年后的今天，這條股改轉(zhuǎn)制之路似乎并非坦途。不僅原有股東的權(quán)益在改制過(guò)程中缺乏實(shí)質(zhì)性保障，而且部分轉(zhuǎn)制后的農(nóng)商行或繼續(xù)陷于盈利與社會(huì)責(zé)任難以兼顧的定位迷思，或干脆將內(nèi)部人控制的局面進(jìn)一步強(qiáng)化及合法化。部分省級(jí)聯(lián)社和縣級(jí)聯(lián)社在改制中的主導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪，更令轉(zhuǎn)制本身淪為了朝令夕改且陽(yáng)奉陰違的鬧劇。

亂象難消，困局已成，農(nóng)信社機(jī)構(gòu)真正的改革與發(fā)展路徑，又該如何被中國(guó)金融業(yè)整體演進(jìn)的曙光所照亮？

農(nóng)信社的“八二定律”

“涉農(nóng)信貸相比于資金業(yè)務(wù)加上小微貸款，業(yè)務(wù)數(shù)量八比二，資金規(guī)模二比八。這種‘二八定律’有點(diǎn)夸張，但不少農(nóng)信社大體是這個(gè)情況。”談及農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)構(gòu)成現(xiàn)狀，一位西部省份縣級(jí)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人如是表示。

目前，多數(shù)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的基本業(yè)務(wù)主要分為三類，即傳統(tǒng)的涉農(nóng)信貸、定位為服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的中小企業(yè)貸款以及包含信托票據(jù)債券投資在內(nèi)的資金業(yè)務(wù)。雖然涉農(nóng)信貸在過(guò)去數(shù)十年來(lái)都是農(nóng)信社最主要的業(yè)務(wù)門類，并且也始終得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策鼓勵(lì)，但在市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)邏輯之下，涉農(nóng)信貸的“日薄西山”卻是日益明顯。

“涉農(nóng)貸款很少，又不賺錢，如今自負(fù)盈虧，做多了涉農(nóng)信貸連工資也發(fā)不出來(lái)。”一位中部省份縣級(jí)農(nóng)信社業(yè)務(wù)人員指，“雖然貸款的農(nóng)民客戶比較多，但是貸的金額非常有限，通常是買個(gè)種子或添置個(gè)小農(nóng)機(jī)具，一次金額只需要幾千元。利率上還有優(yōu)惠，這能賺什么錢。”

一位云南縣級(jí)信用社負(fù)責(zé)人則指，除去涉農(nóng)信貸本身利潤(rùn)微薄，程序的繁瑣同樣制約了涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。“很多小額款項(xiàng)，親戚朋友之間相互周濟(jì)一下，也不用到農(nóng)信社。因?yàn)榈睫r(nóng)信社，農(nóng)民還需要找個(gè)抵押物，手續(xù)上太麻煩。”

具體的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)或許更直觀地反應(yīng)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)格局的此消彼長(zhǎng)，以貴州省一家去年組建的農(nóng)村商業(yè)銀行為例。截至今年上半年，該農(nóng)商行小微企業(yè)貸款余額58.64億元，增速高出各項(xiàng)貸款增速3.42個(gè)百分點(diǎn)，涉農(nóng)貸款余額12.98億，增速卻只有2.42%，竟比總貸款增速16.27%低。而在另一個(gè)中部省份，盡管省聯(lián)社曾對(duì)涉農(nóng)信貸設(shè)定增幅指標(biāo)，但截至今年6月各縣級(jí)農(nóng)信社實(shí)際新增涉農(nóng)信貸數(shù)額，卻不及當(dāng)期計(jì)劃新增額的一半。

正如上述貴州某農(nóng)商行的數(shù)據(jù)顯示，在涉農(nóng)信貸疲軟的同時(shí)，自2009年以來(lái)不少農(nóng)信社機(jī)構(gòu)在小微貸款方面始終保持迅猛擴(kuò)張的勢(shì)頭。這其中，固然有小微貸款業(yè)務(wù)本身利潤(rùn)遠(yuǎn)較涉農(nóng)信貸豐厚，以及農(nóng)信社機(jī)構(gòu)多數(shù)體量有限難以承攬其他類貸款的因素。但卻也和部分農(nóng)信社在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中的不少“灰色區(qū)域”有著直接關(guān)聯(lián)。

“最麻煩的問(wèn)題，就是有部分農(nóng)信社員工還在社會(huì)上的小貸公司、擔(dān)保公司兼職，這直接導(dǎo)致部分農(nóng)信社的貸款在實(shí)質(zhì)上被這些小貸公司和擔(dān)保公司所把持。”前述西部省份縣級(jí)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人指，這類小貸公司或擔(dān)保公司從農(nóng)信社獲取資金的基本模式便是“小貸公司以一些皮包企業(yè)從農(nóng)信社套出貸款，再由這些皮包企業(yè)將低成本的貸款資金注資到小貸公司，小貸公司則可坐享利差”，“擔(dān)保公司還可以直接壟斷農(nóng)信社的相關(guān)擔(dān)保業(yè)務(wù)，不由特定擔(dān)保公司提供擔(dān)保，農(nóng)信社就不發(fā)放貸款”。

在經(jīng)濟(jì)利益的刺激之下，部分農(nóng)信社的小微企業(yè)貸款增速迅猛，但卻有相當(dāng)一部分貸款直接流向民間金融市場(chǎng)乃至個(gè)別違規(guī)金融活動(dòng)中。

此外，作為近幾年來(lái)農(nóng)信社新增利潤(rùn)的主要來(lái)源，農(nóng)信社機(jī)構(gòu)在資金業(yè)務(wù)上的“大舉進(jìn)軍”，更是極大改變了農(nóng)信社在各類銀行金融機(jī)構(gòu)中的基本角色定位。在成為債券市場(chǎng)最激進(jìn)的交易群體之一、票據(jù)市場(chǎng)主要的原始票據(jù)提供者乃至買入返受類同業(yè)理財(cái)計(jì)劃主要買家之后，不少農(nóng)信社甚至比一些商業(yè)銀行，更可被稱為“交易型金融機(jī)構(gòu)”。

同樣還是前面所提及的貴州省某農(nóng)商銀行，截止今年上半年，在全部3.12億元的利潤(rùn)中，來(lái)自資金業(yè)務(wù)的收益就高達(dá)1.8億元，同期該農(nóng)商行的債券交易量為365億元，銀行承兌匯票余額則為55億元。

部分資金充裕的東部省份農(nóng)信社機(jī)構(gòu)更是早已實(shí)現(xiàn)了資金業(yè)務(wù)對(duì)利潤(rùn)貢獻(xiàn)率超過(guò)五成，尤其在今年6月銀行間市場(chǎng)流動(dòng)性出現(xiàn)緊張之際，這類農(nóng)信社機(jī)構(gòu)更是收益頗豐。

可隨之而來(lái)的問(wèn)題是，農(nóng)信社風(fēng)控力量的薄弱以及相對(duì)靈活的資金使用機(jī)制，卻使得資金市場(chǎng)的大量“灰色創(chuàng)新”均將農(nóng)信社機(jī)構(gòu)作為其中的關(guān)鍵“撬桿”。這也正是銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終將農(nóng)信社資金業(yè)務(wù)作為監(jiān)管重心的主要原因。

或許要令監(jiān)管機(jī)構(gòu)失望的是，行政命令無(wú)法促動(dòng)大多數(shù)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)真正調(diào)節(jié)其業(yè)務(wù)構(gòu)成及占比，卻有可能導(dǎo)致農(nóng)信社機(jī)構(gòu)為規(guī)避監(jiān)管，而采取其他方式人為粉飾或掩蓋實(shí)際業(yè)務(wù)狀況，到頭來(lái)卻是進(jìn)一步隱匿并加劇了農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

“農(nóng)信社肯定不能對(duì)抗監(jiān)管指令，但上有政策、下有對(duì)策。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不是說(shuō)要做實(shí)涉農(nóng)信貸嗎？那有農(nóng)信社機(jī)構(gòu)為了達(dá)標(biāo)，干脆就把一些中小貸款偽裝成農(nóng)村集體或是集體所有農(nóng)業(yè)企業(yè)的貸款，找一些企事業(yè)單位給實(shí)際貸款者做掩護(hù)，但這樣的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)信社有時(shí)卻更大。”前述中部農(nóng)信社負(fù)責(zé)人表 示。

后置風(fēng)控

在小微貸款和資金業(yè)務(wù)上保持強(qiáng)勁增速的農(nóng)信社機(jī)構(gòu)似乎正面臨著“風(fēng)控建設(shè)趕不上業(yè)務(wù)發(fā)展”的普遍困局。更為諷刺的是，效果存疑的“事后風(fēng)控”體系在部分農(nóng)信社中，竟成了拒推涉農(nóng)信貸的有力理由。

“農(nóng)村合作銀行的貸款普遍好貸出來(lái)，通常是你找兩個(gè)人做擔(dān)保就行。”臺(tái)州一位銀行人士現(xiàn)身說(shuō)法稱，“我有一次接到朋友電話，讓我?guī)退谝患肄r(nóng)村合作銀行去做貸款擔(dān)保，到了現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)他的情況貸不出來(lái)，就讓我來(lái)貸，其它幾個(gè)人做擔(dān)保，在未對(duì)我的信用情況進(jìn)行審核的情況下，當(dāng)場(chǎng)就貸出來(lái)20萬(wàn)，還是它們支行的一個(gè)副行長(zhǎng)做的單”，“原因很簡(jiǎn)單，這種農(nóng)村合作銀行人少，流程很簡(jiǎn)單，只要你搞定一個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的副行長(zhǎng)，錢很容易弄出來(lái)”。

前述云南縣級(jí)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人則表示，對(duì)多數(shù)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)而言，本就缺乏資產(chǎn)審查評(píng)估的能力，即便是要求抵押物，往往也只能“走個(gè)過(guò)場(chǎng)”，“反倒是找人進(jìn)行擔(dān)保，更為靠譜”，“到現(xiàn)在也沒(méi)有個(gè)實(shí)際像樣的運(yùn)行機(jī)制，但還是要控制下風(fēng)險(xiǎn)，所以干脆說(shuō)你找的貸款擔(dān)保人必須是本地人士，通常是信貸員也認(rèn)識(shí)的，就靠這樣控制風(fēng)險(xiǎn)吧。”

一位中部省份農(nóng)信社信貸人員也稱：“我們的信貸員都是本地人，信貸員和貸款人多年相識(shí)，知根知底。即使出現(xiàn)不良貸款，我們也有待崗清收制 度。”

然而即便是完成了風(fēng)控制度的構(gòu)建，不少農(nóng)信社的風(fēng)控能力仍舊難言樂(lè)觀。一位西部省份縣級(jí)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人就介紹稱，目前該省農(nóng)信社按照監(jiān)管要求在組織結(jié)構(gòu)中增加風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部。“風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)的主要工作局限于貸款審批過(guò)程控制，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部隸屬于業(yè)務(wù)主任。這明顯違背銀監(jiān)會(huì)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督職能分離的原則，但這樣的職能設(shè)置由省農(nóng)信社統(tǒng)一規(guī)定。”

同時(shí)，該省農(nóng)村信用聯(lián)社為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部定位的職能是“信貸管理監(jiān)督，信貸業(yè)務(wù)運(yùn)行質(zhì)量統(tǒng)計(jì)分析、上報(bào)，五級(jí)分類管理，信貸檔案管理，每季度抽查信貸檔案等”。然而這些職能基本限定在事后間接檢查性工作，與貸前調(diào)查和貸后檢查等重要環(huán)節(jié)脫鉤，無(wú)法起到全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的作用。

而類似該省的農(nóng)信社風(fēng)控做法，在全國(guó)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)中亦并不鮮見(jiàn)。“可以說(shuō)，除了大點(diǎn)的農(nóng)村商業(yè)銀行，比如北京農(nóng)商銀行、上海農(nóng)商銀行這類機(jī)構(gòu)，其他多數(shù)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的風(fēng)控，多數(shù)都與商業(yè)銀行差距甚大。”一位東部省級(jí)農(nóng)信聯(lián)社人士表示，“而且省聯(lián)社對(duì)下面各縣級(jí)農(nóng)信社的風(fēng)控要求，始終得不到切實(shí)貫徹，這個(gè)很要命。”

雪上加霜的是，省聯(lián)社無(wú)法約束縣級(jí)農(nóng)信社的風(fēng)險(xiǎn)控制，但地方政府卻可以要求農(nóng)信社突破風(fēng)控要求，支持所謂地方關(guān)鍵企業(yè)。“即使現(xiàn)在，我們作為地方金融機(jī)構(gòu)，政府讓我們支持地方企業(yè)，銀行可以不貸，我們就要去貸。因?yàn)楹芏嗌虡I(yè)銀行是垂直管理。”前述中部省份農(nóng)信社人士指。

不過(guò)，在面對(duì)涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)時(shí)，農(nóng)信社并不完備的風(fēng)控體系卻足以幫助其擺脫“微型貸款”的滋擾。一位遼寧縣級(jí)農(nóng)信社人士就稱，按照新的風(fēng)控要求，對(duì)農(nóng)戶貸款的抵押物要求有所提高，“部分農(nóng)戶要拿出合適抵押物就有問(wèn)題了”。

“在控制貸款風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，越小的貸款我們查得越嚴(yán)，因?yàn)檗r(nóng)民貸款用來(lái)種植、養(yǎng)殖的風(fēng)險(xiǎn)比較大。”前述中部省份農(nóng)信社人士表示。

金飯碗？

農(nóng)信社的業(yè)務(wù)和風(fēng)控雖不及商業(yè)銀行，但部分農(nóng)信社的薪酬待遇卻遠(yuǎn)超同地區(qū)商業(yè)銀行。

“我們農(nóng)信社屬于地方金融機(jī)構(gòu)，是一級(jí)法人，縣市級(jí)的商業(yè)銀行大多是二級(jí)法人。因此縣市金融機(jī)構(gòu)需要做到工資地區(qū)統(tǒng)一，但我們不需要。所以效益好，自然可以多發(fā)一點(diǎn)獎(jiǎng)金。”一位江蘇縣級(jí)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人表示。在江蘇、浙江、河北、山西、云南等地，農(nóng)信社在員工薪酬方面大幅超過(guò)了當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行。“例如浙江臺(tái)州臨海，一個(gè)普通農(nóng)信社的員工年薪有十幾萬(wàn)，這在當(dāng)?shù)厥欠浅？鋸埖摹！鼻笆雠_(tái)州銀行業(yè)人士表示。

對(duì)此，亦有商業(yè)銀行省級(jí)分行人士指，農(nóng)信社至今未有清晰的利潤(rùn)上繳、留存及分配制度，才是部分農(nóng)信社薪酬豐厚的原因。效益好且自主性強(qiáng)，尚可算部分農(nóng)信社高薪酬的正當(dāng)理由，但部分地區(qū)農(nóng)信社員工的“金飯碗”就實(shí)在算不上“正大光明”，因?yàn)樗麄兊男匠暝谙喈?dāng)程度上來(lái)自此前所述及的“灰色收入”。

“比如農(nóng)信社員工和外部的小貸公司、擔(dān)保公司，甚至是一些皮包邊貿(mào)公司勾結(jié)，在抵押品虛假或者擔(dān)保人不具資質(zhì)的情況下，把大量資金交給這些公司運(yùn)營(yíng)，或者直接參與高利貸，這在個(gè)別縣級(jí)農(nóng)信社并不鮮見(jiàn)。”前述云南縣級(jí)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人就稱，在某邊境省份的部分農(nóng)信社中，部分信貸人員依靠與小貸公司等外部機(jī)構(gòu)“內(nèi)外串聯(lián)”，一年可獲得回扣或“參股分紅”就達(dá)十余萬(wàn)元。

甚至還有農(nóng)信社人士表示，在部分靠近邊境地區(qū)的農(nóng)信社中，還曾發(fā)生過(guò)信貸人員與境外地下賭場(chǎng)勾結(jié)，“和賭場(chǎng)一起放高利貸，并且通過(guò)假公司幫賭場(chǎng)洗錢的事情”。對(duì)此，當(dāng)?shù)厥÷?lián)社人士則表示，并不知情，“無(wú)法予以證實(shí)”。

不過(guò)，并非所有的農(nóng)信社都能端上“金飯碗”。亦有大量農(nóng)信社因?yàn)榇婵盍魇?yán)重及業(yè)務(wù)增長(zhǎng)乏力，在薪酬待遇上被同地區(qū)的商業(yè)銀行甩在了身后。山東一位縣級(jí)農(nóng)信社理事長(zhǎng)就表示：“農(nóng)信社分布太廣，苦樂(lè)不均是必然的情況。”

誰(shuí)的農(nóng)信社

業(yè)務(wù)發(fā)展中的不規(guī)范、風(fēng)控的乏力與薪酬體系的隨意，無(wú)不指向了多數(shù)農(nóng)信社機(jī)構(gòu)至今尚未建立起現(xiàn)代意義上的公司治理結(jié)構(gòu)。可是，正如前述中部省份農(nóng)信社員工所言，“除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，幾乎沒(méi)有人真正要求農(nóng)信社加強(qiáng)內(nèi)部治理。可即便是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也管不到這么細(xì)”。而導(dǎo)致這一治理困境的根源，卻是農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)的模糊不明——沒(méi)有人知道農(nóng)信社的股東是誰(shuí)，而內(nèi)部人控制則變得習(xí)以為 常。

按照上世紀(jì)90年代中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)信社機(jī)構(gòu)分拆前的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)信社的原始股東應(yīng)為在農(nóng)信社存入資金的農(nóng)戶，這部分資本金亦被稱為社員股金，而農(nóng)戶持有則被稱為“資格股”。而在社員股金之外，農(nóng)信社運(yùn)營(yíng)過(guò)程中歷年留存的利潤(rùn)，亦被轉(zhuǎn)入資本金中。但受制于會(huì)計(jì)制度及政策規(guī)定的變遷，這部分轉(zhuǎn)入資本金的留存利潤(rùn)卻并非是一般意義上的資本公積。有論文研究指，全國(guó)農(nóng)信社的資本有31%是社員股金，其余69%是長(zhǎng)期復(fù)雜歷史背景下形成的公共積 累。

按照央行頒布的《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》，農(nóng)信社主要的管理結(jié)構(gòu)為“三會(huì)一層”，即理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、社員（股東）代表大會(huì)、高級(jí)管理層。其中社員代表大會(huì)為農(nóng)信社權(quán)力機(jī)構(gòu)，社員代表由社員選舉產(chǎn)生，理事會(huì)是社員代表大會(huì)的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)置監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層。職工理事、監(jiān)事由職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，其余理事、監(jiān)事由社員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。理事長(zhǎng)和監(jiān)事長(zhǎng)一般由職工代表出任，1名主任由理事長(zhǎng)提名，2名副主任由主任提名，最終由社員代表大會(huì)任命。而正副理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)、正副主任均須由人民銀行地（市）分行核準(zhǔn)其任職資格。

從理論上講，在向農(nóng)村商業(yè)銀行改制前，農(nóng)信社的股東即為全體社員。然而在實(shí)際操作中，由于股權(quán)過(guò)于分散，且多數(shù)社員均為農(nóng)戶，并不清楚企業(yè)運(yùn)作機(jī)制，也不了解農(nóng)信社基本運(yùn)營(yíng)信息，因此所謂的社員股東及社員代表大會(huì)實(shí)際上淪為了農(nóng)信社“內(nèi)部人控制”結(jié)構(gòu)的偽裝和點(diǎn)綴。

“我們單位最大的是理事長(zhǎng)，是法定代表人，下來(lái)是監(jiān)事長(zhǎng)和主任，實(shí)權(quán)在主任那里。三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)雖然產(chǎn)生方式不同，基本上都是上級(jí)任命的。”前述中部省份縣級(jí)農(nóng)信社人士指。他所指的上級(jí)是省級(jí)信用聯(lián)社。

前述云南縣級(jí)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人也表示，在當(dāng)?shù)剜徑锌h中，多數(shù)農(nóng)信社“都是理事長(zhǎng)或者主任來(lái)管事，大小事情基本上理事長(zhǎng)都能定了”。

事實(shí)上，在不少農(nóng)信社中，不僅董（理）事長(zhǎng)大多由省聯(lián)社提名指定，董（理）事會(huì)也非真正由股東大會(huì)推選產(chǎn)生，而且董（理）事專業(yè)素質(zhì)不高，大多為理事長(zhǎng)或主任的親友。而監(jiān)事會(huì)也缺乏獨(dú)立性，實(shí)際上只能發(fā)揮簡(jiǎn)單的內(nèi)部稽核、審計(jì)職能，并不能對(duì)理事會(huì)及管理層進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督制衡。少數(shù)監(jiān)事長(zhǎng)還分管其他業(yè)務(wù)工作，實(shí)際上成了副主 任。

“原來(lái)希望三權(quán)分立，結(jié)果是股權(quán)缺失，監(jiān)事權(quán)虛置，只剩經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)大。”一位湖北農(nóng)信社人士指稱，“理事長(zhǎng)或者主任任期有限，任內(nèi)做些短線操作，也就不足為奇了。”

誠(chéng)如部分農(nóng)信社人士指出，“內(nèi)部人控制”的關(guān)鍵正是要在農(nóng)信社員工中形成穩(wěn)定的利益共同體，因此以高薪“加強(qiáng)內(nèi)部凝聚力”，也是多數(shù)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人的必然選項(xiàng)。

但也有農(nóng)信社負(fù)責(zé)人辯稱，“內(nèi)部人控制”實(shí)際是在農(nóng)信社股權(quán)尚不明晰的情況下，對(duì)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)最為有利的治理結(jié)構(gòu)。“當(dāng)時(shí)社員入股是按照合作制入的，不是股權(quán)投資，所以后面農(nóng)信社盈利積累的新增資本金，其實(shí)不是社員的，因此盲目要求社員代表大會(huì)控制經(jīng)營(yíng)權(quán)，在法理上其實(shí)不一定說(shuō)得過(guò)去。”前述西部省份縣級(jí)農(nóng)信社負(fù)責(zé)人認(rèn)為，普通社員不具備運(yùn)營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的能力，也不具備為金融機(jī)構(gòu)挑選管理者的能力，所以由上級(jí)提名的“內(nèi)部人控制”是“最不壞的選擇”。

改革的代價(jià)

自2003年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》（下稱“國(guó)務(wù)院15號(hào)文”）起，解決農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題并在農(nóng)信社機(jī)構(gòu)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，便被監(jiān)管機(jī)構(gòu)提上議事日程。然而十年之中幾經(jīng)坎坷反復(fù)，農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)改革卻仍是困難重重。

按照國(guó)務(wù)院15號(hào)文的基本精神，農(nóng)信社機(jī)構(gòu)可因地制宜自主選擇改組為農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行這兩條不同的改革路徑。而兩條不同的改革路徑亦意味著股份合作制和股份制兩種不同的產(chǎn)權(quán)模式。在隨后的改革實(shí)踐中，由于改建為農(nóng)商行所需條件相對(duì)較高，多數(shù)符合改建要求的農(nóng)信社大多選擇了農(nóng)村合作銀行的模式。

然而，伴隨這農(nóng)村合作銀行的運(yùn)營(yíng)，屬于合作制和產(chǎn)權(quán)制間過(guò)渡形態(tài)的股份合作制越來(lái)越多地暴露出其無(wú)法徹底解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，造成農(nóng)村合作銀行自身定位模糊、內(nèi)部人控制仍舊持續(xù)等弊端。

為此，從2010年起，銀監(jiān)會(huì)亦開(kāi)始重新審視農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的改革路徑，并最終確定了將全部農(nóng)信社機(jī)構(gòu)，包括已經(jīng)組建的農(nóng)村合作銀行均改建為農(nóng)村商業(yè)銀行的改革方案。然而，沉重的歷史包袱、行政化的股改定價(jià)機(jī)制以及縣級(jí)農(nóng)信社與省聯(lián)社圍繞控制權(quán)的博弈，卻成為至今難解的改革謎題。

“銀監(jiān)會(huì)一些硬性的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)都好達(dá)到，主要是原始股權(quán)清理起來(lái)非常復(fù)雜。”前述西部省份農(nóng)信社負(fù)責(zé)人表示，除去社員股金和盈利積累，部分農(nóng)信社還吸納了員工入股和其他民間資本。而社員所持原始股即為資格股，員工及其他民間資本持股則為投資股。“現(xiàn)在要求全面取消資格股，退股是如何定價(jià)就是個(gè)麻煩事。”

與此同時(shí)，引入新股東同樣面臨難題。由于農(nóng)信社機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)銀行分拆時(shí)，接收了大量不良資產(chǎn)。在股改過(guò)程中，對(duì)這部分不良資產(chǎn)核銷所造成的“窟窿”則需要由新股東參與填補(bǔ)。對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳而歷史包袱較重的農(nóng)信社而言，引入新股東幾乎是舉步維艱。于是有些農(nóng)信社采取了強(qiáng)制員工入股的做法，這也引發(fā)了員工及部分原始股東的反彈。

“主任甚至說(shuō)，就是貸款，也要認(rèn)購(gòu)這個(gè)股份。”一家系部省份縣級(jí)農(nóng)信社員工指，“鄰縣效益好的農(nóng)信社，吸引入股時(shí)則是要限制每個(gè)人的持股數(shù)，這個(gè)情有可原。但效益不好，也不能逼人入股。”

更富有爭(zhēng)議的是，今年以來(lái)，多地農(nóng)信社進(jìn)入了清退舊股發(fā)行新股的高峰期，但在新舊股份的定價(jià)上，不少農(nóng)信社卻完全采取了行政主導(dǎo)的方式，由省聯(lián)社或農(nóng)信社管理層直接定價(jià)。

“這個(gè)定價(jià)并非社員自愿、集體投票表決的結(jié)果，而是由信用社管理層甚至上級(jí)信用社做出的。“前述中部省份縣級(jí)農(nóng)信社人士表示。前述湖北農(nóng)信社人士也指，在實(shí)際運(yùn)作中，股份制改造的定價(jià)過(guò)程“大多是缺乏透明度”，“這中間可能會(huì)涉及到集體資產(chǎn)流失或者特定利益輸送的問(wèn)題”。

省聯(lián)社與縣級(jí)農(nóng)信社之間的控制與反控制，則成為農(nóng)信社改革中的另一突出問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，省聯(lián)社雖對(duì)市縣農(nóng)信社擁有名義上的行政管理權(quán)，但在多數(shù)省份，省聯(lián)社都因?yàn)槭锌h農(nóng)信社的獨(dú)立法人身份，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效管理。為此，部分省聯(lián)社也試圖借助此次改革及農(nóng)商行內(nèi)控制度建設(shè)，確立對(duì)下屬農(nóng)信社機(jī)構(gòu)的控制權(quán)。

“改成農(nóng)商行之后，銀監(jiān)局、人行、省聯(lián)社檢查更為頻繁，多為不定期抽查。最近省聯(lián)社查的頻率較高，包括資金使用情況以及各業(yè)務(wù)條線情況檢查。”一位貴州某農(nóng)商行人士就表示。

對(duì)此，亦有獨(dú)立性較強(qiáng)的縣級(jí)農(nóng)信社干脆不斷推延改組進(jìn)程，迫使省聯(lián)社做出讓步，以確保改組后繼續(xù)保持自身事務(wù)的控制權(quán)。“拖得越久，省聯(lián)社壓力越大。”一位東部省份縣級(jí)信用社主任表 示 。