“沒先例”的佛岡新農村試驗區

廣東清遠佛岡新農村試驗區，是全國首個在純農村地區進行的新農村建設探索，承擔著“在以農業生產為主的地區，尋找一條可持續、可復制、易推廣解決三農問題道路”的重任。

從2005年10月中央提出“建設社會主義新農村”戰略至今，我國的新農村建設已經走過了整整8個年頭，建設取得了初步成效。作為一項極其復雜的系統工程，在新農村建設的過程中，諸多制約因素和困難也逐漸凸顯。

2011年12月，在廣東清遠佛岡縣，廣東省社會主義新農村建設試驗區（以下簡稱“試驗區”）悄然成立，這是全國首個在純農村地區進行的新農村建設探索，承擔著“在以農業生產為主的地區，尋找一條可持續、可復制、易推廣解決三農問題道路”的重任。

試驗區兩年下來卻面臨著不少實際問題：資金短缺、行政體制不配套、因“沒先例”屢屢受阻、申請一個公司耗時16個月……以農業生產為主的農村地區，有沒有一條可以廣泛推廣復制的路徑？一系列新農村建設的難題需要解決。

陌生的概念

大山里的佛岡縣里水村大田村民小組是純農業村，現有村民73戶，283人。除了二三十人在外打工，其余人都在家務農。人口少、土地資源有限、農業規模小，大田村經濟相對落后，新農村建設進展也緩慢。

“清遠、廣東、乃至全國，像大田村這樣的地方非常多，這是新農村建設的一個難題。”佛岡縣委書記華旭初坦陳，類似以農業生產為主的貧困地區，發展面臨重重困難。

2011年12月，清遠市政府、佛岡縣委、縣政府與廣東省委農辦、省農業廳、國家開發銀行廣東分行決定在佛岡縣設立“廣東省社會主義新農村試驗區”，在全國率先對純農村地區的新農村建設進行探索。

試驗區選址佛岡縣石角鎮所轄區域的龍南片區，該片區是一個相對獨立的地理單元，面積118平方公里，包括6個行政村、154個村民小組，1.86萬人，其中農業人口18316人、城鎮人口338人，絕大部分農戶從事砂糖橘種植等農業生產，是探索純農業地區新農村建設的絕佳試驗場。

前兩年，聽說要建新農村試驗區，大田村民小組村民戈紹明還有點弄不明白。漸漸地，他知道，搞試驗區要“給村里修公路，給村民修雜物房、裝修住房外立面，搞一些產業如養豬、帶動村民發家致富，搞農家樂”。他看了村莊未來規劃圖，總歸“很好看”。

更多的村民仍對試驗區“蒙查查”。在他們看來，新農村試驗區就是“修公路”“建雜物房”。不少人不知道這件事跟自己有多大關系，他們的要求很簡單，那就是提高收入，錢袋子鼓了才是最吸引人的。

不只村民，大田村民小組長戈國星當了多年村干部，“新農村建設”對他來說也是一個相對陌生的概念。“究竟什么是新農村？怎樣建設新農村？我們一直搞不太清楚。”

華旭初解釋，試驗區的初步規劃是建立政府、企業、農民、金融“四位一體”的新體制，以產業為支撐、以企業為主體、以城鎮為依托，尋找一套可推廣的農村建設新模式。

雖然各方面條件較差，但出乎戈國星意料，去年底大田村民小組被選為改革試點，成為“試驗區中的實驗區”。選大田村的理由是，這個村莊規模適中，經濟條件較差，自然地理條件很一般，在試驗區154個村莊中具一定代表性。

第一項改革，是重新確定村小組權責，將村莊權力重心下沉到村小組。作為村小組，之前大田村的村干部只有正副組長兩人，完全依靠上級行政村的領導，村小組做事效率很低。2012年11月，清遠市召開“完善村級基層組織建設推進農村綜合改革會議”，提出“鄉鎮-片區-村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式，推進黨組織、自治組織、經濟組織的中心都下沉到村小組，提升村小組在村民自治中的作用。

根據這個思路，今年上半年，大田村小組先后成立了村黨支部、村民理事會、監事會，村干部隊伍也擴展到了10人，包括7名理事會成員、3名監事會成員，其中理事會理事長兼任村小組長和黨支部書記。

新班子成立后，村干部做事更積極了。村干部自發組織村民平整集體土地，計劃將平整好的土地進行流轉，吸引企業進村開發。

用土地做“誘餌”

對純農業地區的新農村建設來說，如何發展經濟、帶動農村產業的發展和農民的增收，是至關重要的問題。目前試驗區正在嘗試引導成立農民專業合作社、開展土地承包經營權入股等多種形式的土地流轉、引進龍頭企業帶動農業產業化等方式，推動農村經濟發展。

除了試驗區管委會黨組書記、主任之外，朱建星還有另外一個身份——佛岡縣新農村建設投資有限公司董事長。作為純農業地區，試驗區資源有限，新農村公司的任務是為這些有限資源尋找市場，同時保障一些基礎性和服務性項目的建設。

試驗區要下一盤大棋：資源整合，鼓勵農民成立專業合作社、開展土地承包經營權入股等多種形式的土地流轉，通過市場的方式引進農業龍頭企業，帶動當地農業產業化，進而促進龍頭企業深層次地參與當地的新農村建設，與農民建立深層次的互動。

“除了土地之外，我們村幾乎沒有什么資源，如果能用土地流轉吸引龍頭企業，發展就有希望了。”大田村監事會會長戈紹否告訴筆者，現在村里正在搞集體土地平整，希望能增加吸引投資企業的“誘餌”。

目前佛岡著手在試驗區內開展多種形式的土地流轉，包括集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權，以及農民住宅、承包地的確權、登記和發證工作，鼓勵農民成立專業合作社，開展土地承包經營權入股，等等。“通過龍頭企業與集體經濟組織、農戶之間建立合理的利益聯結機制，可以為農村建設爭取資金，為農業發展爭取機會，為農民帶來致富機會。”

探索一套可持續、可復制、可推廣的經驗，是試驗區追求的目標。在外人看來，試驗區并不發達，前期大量投入是“輸血”，可造血能力在哪里？

豬肉的農殘、藥殘等10多種檢測指標檢出為零，不少指標超過歐盟和日本標準……這是試驗區即將引進的一個高科技農業項目。9月10日，某生物公司負責人向佛岡當地領導展示這套養殖技術。“養殖全過程完全不使用藥物、抗生素、化學飼料添加劑，養殖成本更低，養出來的豬品質更高。”該負責人稱，這種技術養出來的豬，豬肉可以生吃，甚至連豬糞都沒有臭味。

歷經多次考察和規劃，朱建星很看好這個項目。在未來，試驗區6個村每年將出產這樣的生豬12萬頭。“引進這個企業，實際是引進了一個農業產業。”

這也是無奈之舉。試驗區內多年來以農業為主，沒法發展工業，只能引進規模化、專業化的現代農業。

“引進產業是第一步，還將對農村合作社，農村金融融資平臺等進行探索。”佛岡縣委常委、副縣長劉恩舉說，希望通過這樣的方式，為農村培育發展的主體，解決農村發展內生動力不足。

尷尬與困擾

試驗區兩年走下來，成績不少，一些“意料之外”的問題也不時來困擾。

“現在管委會的地位還沒明確，很多事情沒有決定權。”試驗區管委會一名負責人倒苦水，管委會雖是試驗區的管理機構，但從行政區劃來算，石角鎮政府才是試驗區的“上級政府”，這導致管委會處理一些事務時常處于被動狀態。

甚至是，試驗區在一些探索工作的推進中有時會與鎮政府工作產生摩擦，常有村干部向管委會反映，現在開展工作“不知道該聽誰的”。

大田村理事會就是這種“沖突”影響下的產物。今年上半年，管委會組織大田村選出村理事會后不久，石角鎮也根據上級的要求，在大田村組織了一次選舉，而兩次選舉產生的成員不盡相同。

按照規劃，本來村理事會只有7人左右，但兩次選舉卻共有10人當選。最后沒辦法，只好定了個折中之策，兩次當選的成員都納入村領導班子，其中7人成了理事會成員，3人做監事會成員。

筆者了解到，現階段，管委會機構建設仍待完善，試驗區轄區內大多數行政事務仍歸石角鎮管理，而管委會身份上的尷尬，影響著試驗區一些改革步驟的推進。

“沒有行政審批權，引進企業時遇到很多麻煩，土地指標、環評都是麻煩事，得求其他部門通融。不少事要縣領導協調，但試驗區工作這么多，不可能每一項都要領導出面吧？”體制上的不獨立，朱建星對這些限制深有感觸：“如果較真起來，管委會連最基層的村委會都管不了，要求村干部配合工作‘全憑感情’。”

除了行政權、管委會定位之外，對試驗區來說，當地相關部門對一些現有政策的過分謹慎，也讓他們的嘗試一再受阻。

“我們在村里成立了合作社，有一些資金流動，想以合作社的名義去信用社開個賬戶，但對方不給辦。”開賬戶，鎮上信用社說“沒這樣辦過”，鎮政府也說“以前沒這樣辦過”，直到最后縣領導出面，才辦了下來。

佛岡新農村建設投資公司的成立，從去年3月就開始準備和申請，直到今年7月才正式辦完手續，終于獲得合法身份。耗時16個月辦完，就是因為“行政審批環節太多，各種手續辦得太慢”。

引進企業需要大片建設用地，但目前試驗區的建設用地指標“幾乎沒有”。按照設想，試驗區與企業合作，盈利返還給農民，真正做到惠農。而吸引企業，首先要做好公共設施配套，需要大筆資金，資金從哪來？

“寬松的政策環境、簡單高效的行政程序，是試驗區探索取得成功的基礎，但這些明顯都是試驗區眼下所缺乏的。”當地人如此概括試驗區面臨的難題。

目前，試驗區正在進行農村土地、山林、房屋的確權，確權之后將探索將這些土地作為農村和農民的資產，用于貸款等的擔保和抵押。但對這一探索，有些部門卻并沒有太多熱情，因為這些做法都“沒有先例”。

“對試驗區的一些探索，有些部門在操作上還是過于謹慎。”劉恩舉認為，要想做好試驗區，不僅需要直接管理者努力，也需要相關部門的配合和思想解放。

來源：2013年10月10日《南方日報》