我國鄉鎮財政運行困境與完善措施

農村稅費改革對鄉鎮財政收入的消減效應明顯，對增加鄉鎮財政收入的替代效應較弱；農村稅費改革使鄉鎮財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉鎮財政的不平衡，使鄉鎮財政正常運轉更加困難；要使鄉鎮財政走向良性運轉軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務管理機制，加大力度培植鄉鎮稅源，轉變鄉鎮政府職能，建立合理的公共管理體制。一、稅費改革對鄉鎮財政的影響

農村稅費改革實施后，中央對地方轉移支付力度不足，上級財政對下級財政的資金支持力度不夠，無法填補稅費改革后鄉鎮財政的收支缺口。

二、當前鄉鎮財政運行的困境

1、鄉鎮債務包袱沉重

目前全國絕大多數的鄉鎮都有不同程度的負債。鄉鎮的負債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成的負債。盡管許多債務是在農村稅費改革之前就已發生，并非農村稅費改革造成的，但是由于農村稅費改革形成的鄉鎮財政政策性缺口、收支結構及其預算管理的規范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉鎮債務問題的解決難度。

2、財力保障缺失

農村公共產品是指由一定地區農村居民公共消費的具有非競爭性、非排他性的產品和服務，如農村教育、衛生、交通、通訊、基礎設施等。中國的農村公共品的供給實行的是以農民為主體的公共品供給機制，公共品的供給通過上交稅費的方式最終由農民承擔。

3行政成本偏高

分稅制改革后，大部分鄉鎮實行了綜合財政預算和零戶統管試點，但是傳統的粗放式財政管理觀念沒有得到根本改變，有的鄉鎮財政所人員較少，素質不高，制度不完善，自身管理尚有待于進一步加強，難以對所屬鄉鎮企業、單位進行有效的管理和監督。更重要的是，農業稅取消以后，如何在推進村民自治的基礎上，實現對村組財務的有效指導管理，是鄉鎮財政當前迫切需要解決的課題。

三、鄉鎮財政運行困難的原因分析

1、現行財政體制的不完善

1.1政府間財權劃分與事權劃分不對稱。政府財力層層向上集中，而政府職能和支出責任卻不斷下放。中國基層政權不僅要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共產品，同時還要支持地方經濟發展，而且基層政府所安排的支出大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長也快。

1.2地方稅體系不完善。現行地方稅中缺乏穩定且有規模的稅種，且地方稅收立法權、稅法解釋權、稅目稅率調整權和稅收減免權都集中于中央政府，地方增減財政收入的自主權很小。

2、財務管理混亂

2.1舉債交稅、虛增收入。在一部分鄉鎮，由于上級政府下達的收入任務脫離實際無法完成，為了應付考核，也只得拉稅、買稅，借款繳稅，既造成財政收入的虛假，也增加了債務。

2.2缺乏監督制約機制。現行的《預算法》等有關法律，規定了預算安排和執行的原則是量入為出，禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債。

3、鄉鎮經濟基礎薄弱

鄉鎮經濟仍然是傳統農業經濟，經濟結構單一，以糧食生產為主的種植業仍占主導地位，非農經濟規模小，盈利能力差，財政貢獻小，基本上沒有穩定的稅源。但隨著農業稅費改革的不斷推進，鄉鎮財政收入變得越來越沒有保障。

四、鄉鎮財政走出困境的基本路徑

1、促進農村經濟發展

從根本上來講，要解決鄉鎮財政困難，必須大力發展農村經濟，提高農民收入，做大做強鄉鎮財政的財源基礎。大力支持農村經濟發展，提高農民收入水平，應從城鄉統籌發展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以農民增收為核心，強化對農業的支持和保護，建立農業和農村經濟穩定健康發展的長效機制。首先，應從本地實際出發，建立和擴大各種農副產品專業批發交易市場，為產品銷售提供更大的服務平臺。并通過完善流通體制，加快地產品的銷售步伐，擴大市場空間，不斷提高地產品的經濟效益。在項目的幫扶上，要從實際出發，根據困難鄉鎮的不同情況，有針對性的安排一些適合本地區有發展潛力的工農業項目，并相應采取一些優惠政策，促進其發展。其次，加大對農村經濟發展的支持力度，從政策、資金、服務等方面大力支持民營經濟的發展，加大招商引資力度，大力發展民營經濟，壯大經濟實力，培養稅源、涵養稅源。再次，要把鄉鎮財源建設的主攻方向和著力點放在農產品深加工上，在此基礎上積極引導農業產業化的發展、升級，通過大力培植農業產業和農產品加工龍頭企業，加速農業產業化進程。

2、加快轉變政府職能

全面取消農業稅，為鄉鎮機構的精簡提供了前所未有的寶貴良機。借助農業稅免征的政策效力，大力精簡鄉鎮機構和人員，壓縮鄉鎮財政支出負擔，為鄉鎮財政創造較為寬松的發展環境。總體上應本著優化鄉級財政性的資源配置，建立廉潔高效的政府管理機構的原則，通過精簡機構，合并鄉鎮，進行優勢互補，資源整合，以減輕社會負擔，促進基層社會各項事業的改革與發展。

3、完善鄉鎮財務管理機制

健全財政監督審批制度，防范、化解鄉鎮財政的債務風險，實現鄉鎮財政的收支管理法制化、正規化。首先，加強鄉鎮政府債務管理，防止出現新的不正常債務，化解債務風險。對經濟發達、財政收支規模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮，應進一步擴大鄉鎮財政管理的自主權，以調動其發展經濟和組織收入的積極性；對經濟欠發達、收支規模小的鄉鎮，則可實行“鄉財縣管”，由縣級財政直接進行規范管理。

（作者單位：164700 黑龍江省拜泉縣新生財政所）