科學城市化有利于保護耕地

[摘要]堅持走科學的城市化道路，合理編制土地利用規劃，盤活城市土地存量，允許農村宅基地互換為城鎮建設用地.堅持城市開發建設中的緊湊性，使農村耕地的增量大于城鎮對耕地的占用量，對于保護耕地有著積極意義。

[關鍵詞]科學城市化 保護耕地 措施

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2013）07-0025-01

一、城市化的概述

城市化是鄉村向城鎮轉變的一種復雜的、動態的過程，同時也是一種影響極為深廣的經濟社會變化過程。由于其基本過程本身的復雜性，所以，關于城市化的概念，見仁見智。一般來說城市化有廣義和俠義之分：從狹義上講，城市化可以簡單理解為是人口的城市化，即隨著工業化的發展，一個國家或地區的農村人口轉移為城鎮人口的過程。城市化的直接表現形式是農村人口轉變為城鎮人口，農業人口轉變為非農業人口。從廣義上看，城市化是一個相當復雜的概念，城市化現象反映在社會生產和生活的各個方面，人口集中只是它的一個方面，而由于社會生產力的變革所引起的生產方式、生活方式的改變過程更是其重要的組成部分。城市化水平是衡量一個國家或地區經濟發展狀況的重要標志。衡量城市化水平的指標通常稱為城市化率，即一國或一個地區的城鎮人口占總人口的比重，其實質反映了人口在城鄉之間的空間分布。伴隨工業化的發展，社會經濟重心由農村轉向城市，從而使城鎮規模不斷擴大，城鎮數量不斷增加，城鎮人口比重不斷上升。

而科學城市化是指城鎮規模、城鎮數量以及城市化速度必須與社會經濟發展相適應，使城市化能夠起到促進社會經濟發展、集約利用土地資源和提高人民生活水平的作用。因此，科學的城市化必須體現效率原則，即在一定的資本投入和土地占用的情況下實現資源效益的最大化，資源效益包括資源利用的經濟效益、生態效益和社會效益。

二、科學城市化有利于保護耕地

1.科學城市化有利于集約利用土地，從而擴大耕地面積

1997年我國城鄉居民的人均用地為153m²/人，其中建制鎮以上的城鎮居民人均用地為116m²/人，農村居民點人居用地為170m²/人，但其中城市與建制鎮的人均用地水平相差較大，分別是101m²/人和154m²/人，而城市化率僅為29.92%。2002年全國人口總數12.8453億人，全國的城市化率為39.1%，城市總人口為5.0212億人，按照現在市與鎮的人口比率3：l不變，則城市人口為3.7659億人，城鎮人口為1.2553億人，農業人口為7.8241億人。如果人均用地城市人口按101m²/人、城鎮人口按154m²/人、農村居民點按170m²/人計算，則城市人口用地量為380.36萬hm²、城鎮人口用地量為193.316萬hm²、農村人口用地量為1330.1萬hm²。城鄉居民總用地量為1903.776萬hm²，如果2002年我國城市化水平達到50%的話，那么我國城市人口為4.8168億人、城鎮人口為1.6056億人、農村人口為6.4227億人。這時的城市人口用地量為486.5萬hm²、城鎮人口用地量為247.26萬hm²、農村人口的用地量為1091.859萬hm²，城鄉居民總用地量為1825.619萬hm²。盡管城市用地量增加了168.84萬hm²，但是總用地量卻下降了78.157萬hm²。農村人口多，人均用地量比城鎮人口用地量大，占用的土地量就大。由此可見，減少農村人口、增加城市人口可以節約大量的土地。同時，城市的土地產出率比農村的高出幾倍至幾十倍，有的可達幾百倍。減少農村土地占用量，增加城市土地占用量是實現土地集約利用的重要途徑。

2.科學城市化有利于人口出生率的降低，從而減少眾多人口對耕地的壓力

城市和鄉村代表了不同社會經濟發展水平的區域單元，由于城鄉經濟水平、婦女職業類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮始終低于鄉村的生育率。生育期一孩率城鎮大大高于鄉村，高達90%以上，鄉村二孩率超過城鎮的1倍多。城鄉生育率差異的原因主要有兩個方面：一是思想意識方面，由于農村人口長期受到“多子多福，早生兒子早享福”的傳統思想觀念的影響，認為多生一個孩子多有一個望頭，現在即使再苦再累也值；二是農村社會保障制度方面，由于農村社會保障制度不健全，家庭保障仍然是農村保障的主要形式，一代養一代的模式沒有改變，認為沒有孩子或孩子過少，后半生的生活就沒有著落，因而對生孩子有著特殊的偏好。而城市社會保障制度比較完善，城市人口對家庭保障的依賴度低，再加上自身素質高，幾乎不受傳統思想觀念的影響，因而對生兒育女的偏好低。因此，城鎮化有利于人口出生率降低，從而減少對耕地的占用。

三、實現科學城市化的措施

1.合理編制土地利用規劃，盤活城市土地存量

土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段，通過分析土地利用現狀和土地潛力，科學地預測未來土地需求，調整各類用地結構和數量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調控土地的目的。城市規劃是根據城市經濟、社發展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態的總體設計，并通過城市土地利規劃來落實。城市的發展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發展水平，更多地通過實施舊城改造，確定以內涵為主的城市發展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區容量；搞好城市規劃工作，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調整區域城市結構、城市用地結構和用地布局，考慮城市、集鎮相互協作、取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉變為集約化經營土地。

2.允許農村宅基地互換為城鎮建設用地

允許農村宅基地互換為城鎮建設用地，即城鎮建設用地所占用的耕地由異地的農村宅基地轉變為耕地來補充，實現耕地的占補平衡。其具體操作辦法是，在農民自愿把自己的宅基地轉變為耕地的前提下解決其城鎮戶籍問題，使其享受城鎮人口的同等待遇。這樣，一方面城鎮化的發展需要占用耕地，使耕地面積逐步減少，而另一方面，農村宅基地轉變為耕地，使耕地面積逐步增加，加減相互抵消，從而達到解決城鎮化用地與保護耕地的目的。隨著城鎮化步伐的加快，農村土地轉變為城鎮建設用地已經成為不可避免的事實。然而，外出務工和經商的部分農民通過自己多年的打拼，已經具備了在城鎮工作的經驗和生活的條件，但由于受到戶籍的限制，無法享受城鎮人口的同等待遇，因而不愿把自己空閑的宅基地轉變為耕地流轉出去，而把它作為“葉落歸根”的最終住所。因此，允許農村宅基地互換為城鎮建設用地，使有能力在城鎮生活的外出務工和經商的農民把自己的宅基地轉變為耕地、并享受城鎮人口的同等待遇是解決城鎮建設用地和保護耕地的有效途徑。因此，嚴格執行城鎮建設用地必須以農村宅基地互換的辦法，也就是說沒有農村宅基地的互換，城市建設不許占用耕地。這樣，就能從總體上保持耕地不減少的情況下推進城市化建設，進而避免“圈地運動”現象的發生。

3.堅持城市開發建設中的緊湊性和可達性原則

要推進城市化，必然有城市規模的擴張，因而開發和建設新城區不可避免。為了提高城市基礎設施的利用效率，必須解決舊城區與新城區之間的緊湊性和可達性問題，使新舊城區形成良性的互動式發展。緊湊性，即城市的建設不要太分散，要相對集中。其優點是城市基礎設施投資少，而利用率高，避免不必要的資源浪費，便于聚集人口和發展第三產業。可達性是指空間聯系的便利程度，主要與城市的道路系統和交通網絡有關。而城市活動對可達性的需求取決于其功能特征，例如，就業和購物要求的可達性高，而高級的商務活動趨于集中在可達性最佳的地區。可以說，可達性是新城區開發成功與否和城市基礎設施利用率高低的關鍵，一般來說，新城區的開發和建設是為了緩解舊城區壓力，改善市民的人居環境，完善城市功能。但是，如果新舊城區之間的可達性不佳又沒有應有的緊湊性，新城區是很難聚集人氣的，更談不上經濟繁榮了。具體地說，新城區在建設之初，基礎設施配套不齊全，再加上舊城區的就業人口為了上下班和購物方便，不愿到新城區居住，商人在新城區沒有生意可做，也不愿到新城區居住，這就造成新城區人氣不旺，投入的基礎設施沒有發揮應有的效益，造成不必要的資源浪費，與此同時，對轉移農村人口能力弱。因此，在搞好城市中長期規劃的同時，必須把離舊城區最近的區域作為新城區初期開發的重點，適當增加新城區的開發強度，集約利用土地資源，城市住宅應以高層和小高層為主，增加城市的緊湊性然后逐步向外推進，也就是通常所說的滾動式、連片式集中開發，合理利用資源，提高城市基礎設施的經濟效益和社會效益。

總之，我國在全面推進城市化進程中，由于城市化進程有利于人口向城市集聚，雖然在一定程度上擴大了城市占用耕地的規模，但由于農村人口向城市轉移，使城市人口占用耕地增加的同時，農村人口宅基地占用耕地減少，這一加一減相互抵消之后，最終使耕地有所增加，但前提是必須進行城鎮土地使用制度創新，實現土地集約利用。只有提高土地集約利用的程度，才能使城市化的推進沿著土地資源節約型的路子發展，從而提高城市質量。城市化必須注重內涵發展，才能促進土地資源利用由粗放型向集約型發展。通過舊城改造、開發整理等來盤活存量建設用地，并實行農村宅基地互換為城鎮建設用地的辦法，有利于減少對耕地的占用，甚至使耕地有所增加。可見，城市建設與耕地保護相互制約，又相互促進。

參考文獻

[1]馬慧.城市化與合理利用土地資源[J].理論導刊，1998.

[2]趙金蕓，李培仁.城市化工業化與耕地保護[J].中國土地，1997.

[3]於忠祥，實施農村城市化戰略與耕地保護[J]，理論建設，1997.