旅游度假區開發模式變遷的路徑依賴及其生成機制

[摘要]旅游度假區作為開展度假旅游活動的專業化區域，是我國旅游產業實現轉型升級的重要載體。旅游度假區的開發模式是目前國內外學界關注的焦點之一，但鮮見關于開發模式變遷的系統討論和理論解釋。文章指出，亞龍灣旅游度假區的開發模式經歷了由“政府主導”模式到“企業主導”模式再到“政府主導、企業配合”模式的轉變；并明確指出開發模式的變遷存在路徑依賴。文章在探討理解制度變遷路徑依賴的兩種不同進路的基礎上，采納“道路分岔口”的進路，并整合制度費用理論，提出了解釋開發模式變遷路徑依賴生成機制的基本命題，并進行了驗證。研究表明，在亞龍灣旅游度假區開發模式選擇的關鍵性節點上，理論上對開發模式選擇具有影響力的行動主體面臨諸多選擇。但是，制度費用的存在從兩個方面結構化了潛在選項：一方面，作為一種制度安排的開發模式的選擇必須考慮到放棄之前開發模式的機會成本；另一方面，也必須考慮到選擇新的開發模式的潛在新增成本。制度遺產、利益集團討價還價能力等均不同程度、不同方向地影響了開發模式的制度費用和制度收益，從而影響開發模式的選擇與變遷路徑。該研究推進了關于海南乃至轉型期中國制度變遷的理論解釋，并拓展和深化了原有制度變遷的路徑依賴理論。

[關鍵詞]旅游度假區；開發模式變遷；路徑依賴；制度變遷；制度費用

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A1

引言

旅游度假區是指“具有良好的資源與環境條件，能夠滿足游客休憩、康體、運動、益智、娛樂等休閑需求的，相對完整的度假設施聚集區”（《旅游度假區等級劃分》國家標準；GB/T26358-2010）。旅游度假區作為開展度假旅游的專業化區域，是我國旅游產業實現轉型升級的重要載體。2011年1月14日《旅游度假區等級劃分》國家標準的發布，在全國范圍內再次掀起一輪旅游度假區興建和創評的熱潮。

創建于20世紀90年代初的12家國家級旅游度假區，對我國度假旅游產業的發展曾發揮過重要作用，但現實的整體績效卻不盡如人意。究其主要緣由，國內學者曾提出過一些解釋。這些解釋性的影響因素主要有治理模式、度假區形態規劃、氣候條件以及全國范圍內度假旅游市場的發育程度等。在氣候條件、度假旅游市場發育程度等因素短期之內難以或無法改變的情況下，有學者開始集中關注旅游度假區的開發模式（治理模式/管理模式）。開發模式作為政府、市場與社會的互動關系模式與權力結構模式，從本質上來說是一種制度安排。然而，在轉型期中國，旅游度假區的開發模式并非一成不變，而是隨著整個中國的市場化改革和現代化進程不斷地發生著變遷。現有關于某個特定旅游度假區以及全國范圍內旅游度假區治理模式（開發模式）的靜態介紹與描述性分析，固然能夠加深我們對這一領域的了解，但毫無疑問，對諸如“旅游度假區的開發模式為什么會變遷”、“變遷的路徑與動機機制是什么”、“旅游度假區開發模式的變遷是否也存在路徑依賴”、“如何來理解旅游度假區開發模式變遷的路徑依賴”以及“這種路徑依賴是如何生成的”等基本問題，學界依然鮮見深入的討論和有力的理論解釋。

旅游度假區開發模式變遷，猶如其他經濟與社會制度變遷一樣，都是嵌入在特定的社會、政治和文化結構之中。那么，擺在社會科學研究者面前的問題是，我們如何來理解并解釋這些制度變遷呢？在社會科學界，對理論解釋的追求已經成為諸多社會科學學者對中國社會科學發展的急切呼吁。因此，在目前國內關于旅游度假區開發模式的描述性、應用性研究已經取得一些成果的背景下，亟待更多的理論解釋來加深我們對旅游度假區開發模式變遷的理解。在這樣一個現實與理論背景下，本研究嘗試著以亞龍灣國家級旅游度假區為典型案例，試圖通過對開發模式變遷歷程的梳理來論證旅游度假區開發模式的變遷是否存在路徑依賴；并嘗試著整合制度費用理論與路徑依賴理論，對開發模式變遷的路徑依賴的生成機制做出理論解釋。

為完成本研究所需要的資料收集工作，本文第一作者曾先后4次（分別為2009年11月11-13日、2011年3月21-28日、2011年7月24-25日和2011年8月1-31日）累計45天前往案例地進行實地調查。具體而言：首先，本研究開展了深度訪談和半結構式訪談（累計18人次）。部分訪談為預約進行的正式訪談，訪談時間多在1小時以上（部分訪談在征得受訪者同意之后有進行錄音）；還有一些訪談為實地調研過程中“借機行事”而展開（部分訪談征得受訪者同意后也有錄音）。所有錄音均整理成文字稿，以備后續研究之用。其次，本研究還收集到海南省、三亞市以及亞龍灣旅游度假區層面的政府公文、統計資料和公司簡報，試圖了解三亞市作為專業化旅游城市的發展歷程以及亞龍灣旅游度假區開發模式變遷的宏觀背景與微觀過程。

2 亞龍灣旅游度假區開發模式變遷及其路徑依賴

亞龍灣國家級旅游度假區坐落在三亞市東南25千米處，是中國目前唯一的國家級熱帶濱海旅游度假區，享有“天下第一灣”之美譽；1992年10月經國務院批準設立，成為首批12家國家級旅游度假區之一；也是截至目前國內度假旅游發展最為成熟和典型的區域。

亞龍灣國家級旅游度假區的開發模式自上世紀80年代末（1988年）以來經歷了3次變遷。第一階段是“政府主導”模式階段（1995年之前）。政府主導模式的形成經歷了兩個時期：1988～1992年由海南省旅游總公司統一開發期（海南省政府直管模式）和1992～1995年由三亞市政府控股的三亞亞龍灣開發股份有限公司主導開發期（三亞市地方政府主導模式）。在政府主導模式下，三亞市政府與主開發商（三亞亞龍灣開發股份有限公司）是“不分你我”的關系。主開發商與外來投資企業的關系則更像張五常在《中國的經濟制度》一書中所描繪的“購物商場經營企業”與“商場柜臺租戶”之間的關系。然而也正是在這一階段，由于度假區開發的征地、拆遷、安置和補償等問題，開發商與當地社區開始產生了利益沖突。

從1995年起，亞龍灣旅游度假區的開發進入第二個階段——“企業主導”模式階段（1995～2008年）。在三亞市政府主導亞龍灣旅游度假區開發建設的3年（1992～1994），正好是三亞市乃至整個海南省“樓市狂潮”興起并快速退去的階段，深陷財務危機的三亞亞龍灣開發股份有限公司再無力主導亞龍灣旅游度假區的開發建設。三亞亞龍灣開發股份公司的增資擴股顯得十分必要和緊迫。1995年年初，三亞亞龍灣開發股份有限公司決定增資擴股，由中糧集團旗下香港鵬利集團和香港胡漢輝集團聯合成立并控股的亞龍灣開發股份（香港）有限公司全額認購，占公司總股本的50.82%。三亞亞龍灣開發股份公司（以下簡稱“亞龍灣股份”）由此轉變為外資控股的中外合資股份制企業。根據此次股權變革，亞龍灣開發股份（香港）有限公司成為控股股東，掌握著亞龍灣旅游度假區開發建設的主動權和主導權。中糧集團和香港胡漢輝集團聯合控股的“亞龍灣股份”繼承了公司原有的權利和義務。由三亞市政府主導的開發轉入由企業主導的開發，亞龍灣旅游度假區內的利益主體關系發生了深刻的變化：首先，三亞市政府與主開發商的關系變為一種“介入”與“反介入”的互動與博弈關系；其次，主開發商與外來投資企業的關系雖然延續了“購物商場經營企業”與“商場柜臺租戶”的關系模式，但“亞龍灣股份”由于實現土地一級開發和二級開發的聯動，使得主開發商“既當裁判又當運動員”，主開發商與外來投資企業的矛盾也日漸突顯。第三，在這一階段，相對“強勢”的主開發商與“弱勢”的當地社區的利益沖突得以延續。

從2008年起，亞龍灣旅游度假區的開發建設進入第三個階段——“政府主導、企業配合”模式階段。這也是目前有關亞龍灣旅游度假區的研究文獻中被忽視或未能論及的階段。亞龍灣旅游度假區開發建設的主導權和主動權向三亞市政府回歸，得益于2002年5月9日國土資源部以11號令出臺的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（簡稱“招拍掛”）。這一規定實質上是明確了經營性國有土地使用權出讓必須采取招標、拍賣或掛牌的制度。“招拍掛”制度的出臺與后續的不斷完善，實際上就使得旅游度假區（也包括其他涉及國有建設用地的區域，例如產業園區、高新技術開發區等）的土地一級開發和二級開發聯動的可能性大大降低。因為不管是由企業（“亞龍灣股份”）還是三亞市政府來主導土地的一級開發，國有建設用地的出讓必須采取招標、拍賣或掛牌的制度，使得原則上所有潛在土地需求者都有機會獲得出讓的土地，參與土地一級開發的企業并不必然能獲得“招拍掛”出讓的土地。因此，從理論上來說，亞龍灣旅游度假區之前廣為討論的“企業主導”的開發模式已經終結。由于早在2002年“招拍掛”制度正式實施前，三亞市政府就已經陸續以協議出讓的方式出讓（或約定將出讓）6100畝國有建設用地（俗稱“一期”），“亞龍灣股份”在2002年之后的很長一段時間內依然有國有建設用地是通過協議出讓方式獲得并出讓給外來投資企業或自行進行項目投資建設。雖然早在2003年“亞龍灣股份”就開始了與三亞市政府關于亞龍灣旅游度假區二期開發模式的協商，但是，真正意義上的“政府主導、主開發商配合”，卻是始于2008年4月15日三亞市政府和“亞龍灣股份”正式簽署的《三亞亞龍灣二期土地合作開發協議書》。在新的開發模式下，首先，度假區開發建設的主導權、主動權向政府回歸。誠如“亞龍灣股份”年報所顯示的：“根據規定，亞龍灣二期土地開發及轉讓將主要由政府主導……轉換思維方式，主動配合政府工作”。其次，在“政府主導、企業配合”模式下，理論上來說，“亞龍灣股份”作為主開發商，與其他外來投資商一樣同為度假區內的企業，開展平等的競爭。然而，主開發商依舊可以通過自身資源謀得各種競爭優勢。此外，旅游度假區的土地二級開發商（例如高爾夫球場、度假酒店等開發商）可以并且已經開始“越過”一級開發商來謀劃土地開發。亞龍灣高爾夫球會二期的案例，固然說明了高爾夫球會擴張的沖動與妄為，但也從另一側面說明在新的開發模式下，由于主開發商“亞龍灣股份”與三亞市政府在二期開發上緩慢的協商與合作進程，導致用地供需矛盾日漸緊張和凸顯。第三，由于權利關系的不對等與制度安排中社區話語的缺失，主開發商（當地政府）與社區的利益沖突再度延續。

從上述分析可以發現，亞龍灣旅游度假區開發模式的變遷體現出明顯的路徑依賴。路徑依賴的特征，總結起來，主要體現在以下5個方面（見圖3）。其一，旅游度假區“成片開發”的理念和模式得以持續貫徹。亞龍灣旅游度假區的“成片開發”始于1988年海南省旅游總公司統一征用度假區所在社區的集體用地，雖然開發模式在后續的20多年中經歷了變遷，但“成片開發”的理念始終不變。其二，在不同的開發模式下，三亞市地方政府與主開發企業始終保持著密切的合作關系，且主開發商的積極作用始終得以維持。其三，三亞亞龍灣開發股份有限公司自1992年成立以來，雖然其所有權關系發生了明顯變化，但一直作為土地開發商存在。其四，在不同開發模式主導下，主開發商始終可以通過自身資源謀得各種非市場化的競爭優勢。其五，主開發商（政府）與當地社區的關系延續了利益沖突的模式。

3 開發模式變遷路徑依賴的生成機制：理論命題及其驗證

3.1 理解路徑依賴的兩種進路：“被踐踏的小徑”與“道路分岔口”

諾斯（North）是最早將“路徑依賴”引入制度變遷研究的學者。諾斯指出：“發展路徑一旦被設定在一個特定的進程上，網絡外部性、組織的學習過程，以及得自歷史的主觀模型，就將強化這一進程”。諾斯認為，制度變遷的路徑依賴，其實就是“制度框架使各種選擇定型化并約束可能被鎖入人為的制度路徑的事實”。在批判性地回顧技術變遷的路徑依賴的相關研究之后，諾斯進一步指出，“路徑依賴意味著歷史是重要的。不去追溯制度的漸進性演化過程，我們就無法理解今日的選擇”。因此，在經濟學以及其他的社會科學中，路徑依賴理論似乎已經被“速記”為：“過去形塑未來的選擇”、“歷史是重要的”。

仔細審視制度變遷路徑依賴的理論發展脈絡，我們可以發現兩種截然不同的進路（approaches）。皮爾遜（Pierson）曾指出，社會科學研究中的路徑依賴概念有寬松和嚴謹之分。艾賓豪斯（Ebbinghaus）則更形象地指出，其中一種進路是將路徑依賴的過程理解成為“被踐踏的小徑”（trodden path）（圖1）。這種理解路徑依賴過程的進路顯然是沿襲了理解技術變遷的路徑依賴的思路，認為制度尤其是社會規范等非正式制度的采用和擴散的過程，猶如新技術的擴散一樣，由于網絡效應的存在，因為使用的人越來越多而形成一種自我強化（self-reinforcing）的機制，從而進入一種依賴（慣性）的狀態，技術革新（制度革新）及其擴散將面臨更大的成本，從而使得技術變遷（制度變遷）進入到一個所謂的鎖定狀態（lock—in）。在旅游研究中，吉爾和威廉姆森（Jill Williamson）對加拿大威斯樂度假區（Whistler）治理模式變遷的分析，以及徐紅罡等從路徑依賴理論出發對世界遺產地旅游線路固化現象做出的解釋，都是從理解技術變遷的思路來看待路徑依賴的案例。

另一種進路則是所謂的“道路分岔口”（roadjuflcture）（圖2）。這種理解制度變遷路徑依賴過程的進路源自歷史制度主義的傳統。在這一進路中，所謂的“路徑”（path）并非用來描述個體行動者基本決策的反復進行所產生的制度的出現和延續，而是借以指某一具體制度（制度安排）的長期發展路徑。這些制度（制度安排）受到集體行動者的形塑，并可能繼續受到集體行動者的調適。柯志明（轉引自參考文獻[16]）也曾以“小鋼珠游戲”形象地描繪了他所理解的路徑依賴：

筆者所感受到的歷史演化過程則比較像是在小鋼珠游戲里，沿著上窄下寬的樹枝狀路徑，拾級而下。每一選擇不僅是放棄了一些可能的替代機會，而且前一個選擇所決定的路徑往往限定了下一個選擇的可能路徑。從事一個選擇的同時已經排除了其他的選擇，也構成了其后選擇的限制條件。

很顯然，理解路徑依賴的“被踐踏的小徑”的進路，主要集中于分析制度尤其是非正式制度的擴散過程；而“道路分岔口”的進路則更多地指某一特定制度（制度安排）的發展與演化進程是如何受到之前決策的影響。誠如艾賓豪斯（Ebbinghaus）所評論道，歷史決定論意義上的路徑依賴原理（deterministic path-dependence theorem），即將制度變遷的路徑依賴過程看成是“被踐踏的小徑”的進路，只能限于理解在相對嚴格的條件下制度擴散的延續性，亦即缺乏外力干預下的持續性自我強化。這種歷史決定論意義上的路徑依賴原理既不能解釋制度的出現，也沒辦法解釋制度的變遷，因為這種理論將制度的出現歸因于概率事件（chance event），而將制度變遷本身排除在外。發展意義上的路徑依賴進路（developmental approach），將制度變遷的路徑依賴過程看成是“道路分岔口”，可以用于歷史研究的探索，具有能夠應對制度維持和變遷的靈活性。考慮到本研究關注的是亞龍灣旅游度假區開發模式作為一種制度安排的變遷過程，因此“道路分岔口”的分析進路顯然更符合現實，因而也更具有解釋力度（見圖3）。因此，本研究采納“道路分岔口”的理論進路。

3.2 制度費用理論

如上文所述，亞龍灣旅游度假區開發模式的變遷存在明顯的路徑依賴，且這種路徑依賴應該從“道路分岔口”的進路來理解。然而，依舊不甚明朗的是，為什么在開發模式變遷的關鍵節點上，對開發模式選擇具有影響力的邏輯主體，會最終選擇某種特定的制度安排而不是其他的制度安排呢？諾斯曾進一步批判性地指出：“有兩種力量形塑了制度變遷的路徑：收益遞增，以及明顯的交易費用為其特征的不完全市場”。在制度變遷中，一方面，決策主體必須考慮到放棄原有制度安排的成本，亦即制度的“機會成本”；但另一方面，也是目前研究中所忽視或考慮不夠的，決策主體也必須考慮到新采納的制度安排的成本。既往的研究把主要的注意力放在歷史是如何約束現有選擇之上，例如不少學者指出，對制度變遷的社會機制的研究毫無疑問才剛剛起步，部分原因是關于制度的理論思考與實證研究都還主要集中在對制度變遷的抵制上。實際上，當制度變遷的行動者做出決策時，一方面固然要受到過去的制度安排及其遺產的影響；另一方面也需要考慮到各種新的制度安排的制度成本，從而在各主體之間所進行的、權衡制度的成本與收益的多重博弈中達成均衡。即：當制度變遷的行動者做出決策時既需要考慮“過去”，也需要考慮“未來”。因此，在作者看來，張五常從廣義上界定的“制度費用”是一個具有較好的彈性和覆蓋面的解釋性概念，另一方面既可以涉及制度變遷的機會成本，也可以考慮到新的制度安排的潛在費用。在張五常看來，科斯等學者所論述的“交易費用”實際上是狹義上的，是指“使用市場的費用”；而實際上，不論是企業還是市場，都是制度安排，都是需要費用的。市場的使用（例如價格機制的運作）也不是免費的，也是需要費用的。與其說人們是在“市場”與“企業”之間選擇，不如說人們是在不同的制度之間進行選擇。這些廣義上的費用都可以被稱為“制度費用”，亦即制度得以運行和發揮作用所需要的所有費用。

3.3 理論的整合：基本命題與經驗證據

整合路徑依賴理論的“道路分岔口”模式以及制度費用理論，回應“旅游度假區開發模式變遷的路徑依賴的生成機制”這一問題，本研究提出如下基本命題：首先，在關鍵節點上，理論上對開發模式選擇具有影響力的行動主體（各級政府、企業、社區居民等）面臨著諸多選擇。但是，制度費用的存在從兩個方面結構化了潛在選項：一方面，作為一種制度安排的開發模式的選擇必須考慮到放棄之前開發模式的機會成本；另一方面也必須考慮到選擇新的開發模式的潛在新增成本。制度遺產、利益集團討價還價能力等不同程度、不同方向地影響了開發模式的制度費用和制度收益，從而影響開發模式的選擇與變遷路徑。下文將收集證據對上述命題給予經驗支持。

（1）開發模式的第一次變遷（1992年）。從圖3可以發現，在1990-1992年期間，海南省旅游總公司主導亞龍灣的開發建設，但由于體制上的不順暢，開發建設進展十分緩慢，面臨瓶頸。因此，可以肯定的是，此開發模式的制度收益不論是對海南省政府還是對三亞市政府而言，都是難以令人滿意的，改變開發模式的動機由此出現。按諾斯的話就是：“一種相對代價的變化使交換的一方或雙方（不論是政治的還是經濟的）感知到：改變協定或契約將能使一方甚至雙方的處境得到改善，因此，就契約進行再次協商的企圖就出現了”。

在開發模式第一次變遷的關鍵節點上，理論上存在諸多可能的模式。例如，海南省旅游總公司就曾提出建立“開發建設指揮部”，并成立由省旅游總公司與三亞市合資的開發公司專司開發建設事宜。但毫無疑問，在這種開發模式的制度安排下，亞龍灣的開發建設權雖然在名義上是三亞市政府與省政府分享，但實質上主導權卻掌握在省政府手中。亞龍灣的開發建設依舊要面對省政府與三亞市政府之間的體制障礙。這種體制障礙造成的制度成本是巨大的，因而無法調動三亞市政府的積極性。在中國當時的政治與經濟體制下，區域開發主動權的喪失也意味著官員“尋租”機會以及政治晉升機會的流逝，這對財政分權體制下不斷擁有自主權和逐利動機的地方政府而言是難以接受的。因此，海南省旅游總公司提出的開發方案，不論是從制度收益還是制度費用的角度，對三亞市政府而言都是“次優”的選擇。此時的三亞市政府在話語權和合法性上顯然更具優勢，其依據當時的《風景名勝區管理暫行條例》、《中華人民共和國城市規劃法》指出，亞龍灣旅游度假區理應由三亞市政府統一負責進行規劃、管理和建設。也正是在這個階段，海南省內的股份制試點工作正如火如荼地開展。1991年3月，海南省委、省政府成立了股份制試點領導小組及其日常工作機構，并出臺了《海南省全民所有制股份企業試點暫行辦法》；《海南省經濟特區股份有限公司條例》也已經通過省人大審議。這些國家層面的法律法規以及當時省內掀起的股份制公司熱潮，均為三亞市爭取亞龍灣旅游度假區開發建設的主導權并提出創建股份制企業提供了合法性。在內部動機與外部條件的推拉作用下，亞龍灣旅游度假區最終進入地方政府主導開發的階段。

（2）開發模式的第二次變遷（1995年）。在1995年這個關鍵年份，三亞市政府控股并領導的亞龍灣開發股份公司在“樓市狂潮”中陷入經營困境。比開發建設的經濟窘境更加緊迫的是將于1996年在亞龍灣度假區舉行的“中國休閑度假年”開幕式，屆時部分中央和省領導將到會。因此，在經濟與政治雙重壓力之下，亞龍灣的開發建設面臨艱難抉擇。可能選擇有許多，至少有以下兩種：其一，堅持股份制公司主導開發的模式，但必須增資擴股，引進外來資本。這一方案會使得三亞市政府“喪失”亞龍灣旅游度假區開發建設的主導權和主動權（或曰控制權、領導權）。其二，通過政府注資繼續保持三亞市政府的控股地位，沿襲政府主導模式。就第二種選擇而言，當時三亞市及省政府的財政能力顯然已經無法支撐（1993～1996年4年間，三亞市地方財政收入僅分別為14021萬元、18771萬元、19432萬元和21860萬元；而1995年中糧集團旗下企業控股“亞龍灣股份”時投入的股本為31000萬元）。除此之外，三亞市政府當時的人力資源儲備也無法繼續保障亞龍灣旅游度假區的高規格開發。因此，放棄亞龍灣旅游度假區開發建設的主導權，引人大型企業主導開發，便成為三亞市政府“無奈”的理性選擇。

（3）開發模式的第三次變遷（2008年）。在2002～2008年這一時期，亞龍灣旅游度假區的開發由一期逐漸過渡到二期。開發模式的轉變也在醞釀之中。2002年和2007年分別出臺的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》和《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》使得“亞龍灣股份”主導、土地一二級聯動開發的模式難以為繼，開發模式的轉變勢在必行。在這一關鍵節點上，開發模式的轉變同樣面臨著諸多選擇。至少有以下3種：其一，仿照海棠灣旅游度假區的政府全方位主導模式，即政府主導規劃設計、征地拆遷安置、土地整理、招商引資等。其二，在“招拍掛”制度背景下，由政府主導規劃、招商引資等工作，“亞龍灣股份”繼續參與土地一級開發和部分征地拆遷工作。其三，選擇引入其他企業作為主開發商，由政府主導規劃、招商引資等工作，新人駐企業作為主開發商參與土地一級開發和部分征地拆遷工作。

首先，政府全方位主導開發模式。政府全方位主導模式其實是我國大陸地區大城市普遍采用的土地開發模式。毫無疑問，在這一模式下，政府能夠實現土地收益的最大化，亦能掌握土地出讓和招商引資的進度，并使度假區朝著三亞市政府主觀意愿的方向發展，即能夠有效地實現地方政府對旅游度假區開發建設的主導權和主動權。然而，毋庸置疑，政府全方位主導模式是有其適用條件亦即制度費用的。其一，土地一級開發需要巨大的資金投入，主要包括征地、拆遷、安置、補償等土地儲備工作的費用，規劃咨詢費用，以及基礎設施建設投入等。其二，土地一級開發的金融風險增加（即以土地作為資本的投融資活動所帶來的風險；相關論述見參考文獻[23]）。三亞市政府主導海棠灣旅游度假區土地開發的融資活動已經帶來了較大的金融風險。因此，在亞龍灣二期開發中，盡量避免土地一級開發的金融風險是理性的選擇。其三，機構設置與運行的財政壓力增大。如果仿效海棠灣旅游度假區政府全方位主導的模式，則需要成立專門的政府派出機構，這勢必增加政府編制和由此而來的財政壓力，這也顯然與海南省內所積極倡導和宣傳的“小政府、大社會”理念不符。因此，雖然在2010年10月12日，亞龍灣旅游度假區所在的吉陽鎮，在亞龍灣開發股份公司的多次催促和三亞市政府的責成下，成立了“中共海南三亞亞龍灣國家級旅游度假區工作委員會”和“海南三亞亞龍灣國家級旅游度假區管理委員會”（以下分別簡稱工委、管委會；這種模式是對海棠灣管理模式的部分學習和模仿），但實際上，就目前機構設置而言，亞龍灣工委和管委會均仍掛靠吉陽鎮黨委和鎮政府，與吉陽鎮實行“兩塊牌子、一套人馬”體制，目前實際運作尚未進入正軌。其四，在競爭日趨激烈的全球背景下，海濱旅游度假區經營成敗會直接決定海濱旅游城市國際競爭力的高低，而海濱旅游度假區的開發經營不但需要大量的資金投入，而且還需要大量的智力與管理投入。三亞市政府自1995年“失去”亞龍灣旅游度假區開發建設的主動權后，隨之失去的是對亞龍灣開發建設的關注與重視、對基本狀況的了解、對未來發展態勢的把握等。這一方面是由于企業主導開發建設過程中，地方政府的有效作為空間（政治利益）和經濟利益（也包括“尋租機會”）不斷減少，因此隨之而來的是地方政府主動關注與重視亞龍灣開發建設的積極性降低。曾長期在三亞市規劃建設局工作的一位受訪者就非常明確地強調了三亞市政府從亞龍灣旅游度假區（企業主導期間）獲得的經濟收益較低的事實：

但是，亞龍灣里，政府在里面的收益是非常少的。特別是在土地方面的收益。它的土地收入的量是很大的。如果按照協議來講，政府應該也有一部分。但是實際上，政府從亞龍灣那里得到的土地收益非常之少。有時候還基本上拿不到。到現在還在扯皮。……所以實際上亞龍灣開發對政府的財力貢獻是非常之少……地方政府最大的財力，其實就是地價收入。但是它對我們政府的貢獻實在是太少、太少了。（訪談記錄：CHH015）

另一方面，在中國特定的政府體制下，三亞市政府分管亞龍灣旅游度假區事務的領導頻繁調動，也會割裂地方政府對亞龍灣度假區事務的關注和情況掌握的連續性。因此，綜上所述，三亞市政府對亞龍灣旅游度假區的二期開發采取全方位主導的模式，盡管可以帶來諸多收益，但與之相隨的是更大的制度費用。因此，至少在當時的情境下，三亞市政府全方位主導的開發模式并非理性選擇。

其次，選擇引入其他企業作為主開發商。這種選擇也存在巨大的制度費用。其一，三亞市政府（以三亞市國有資產管理公司的名義）是“亞龍灣股份”的第二大股東。倘若“亞龍灣股份”不能再繼續參與亞龍灣二期的開發建設，則毫無疑問，“亞龍灣股份”的經營可能會逐漸陷入困境，作為第二大股東的三亞市政府的年度利潤分紅也將受影響。其二，不論是新入駐的主開發商還是三亞市地方政府，都可能面對來自作為“既得利益集團”的“亞龍灣股份”的各種形式的“抵抗”。這種抵抗可能是直接的賠償訴求，也可能是間接的不合作等。賠償訴求主要源自“亞龍灣股份”在基礎設施上的投入。這些投入不光有利于一期開發建設，對二期土地整理、地價提升等也均具有直接的推動作用。三亞市政府與“亞龍灣股份”在一期的土地出讓租金的支付上的協議安排亦即制度遺產（由“亞龍灣股份”墊付土地征地拆遷賠償款、基礎設施建設投入，土地出讓租金待“亞龍灣股份”轉讓土地成功且獲得土地款之后再行結算支付）也使得兩者之間的“土地債務”往來頻繁。其他形式的“不合作”乃至“抵抗”可能來自具有雄厚政治資本的中糧集團總部，畢竟其在亞龍灣旅游度假區的開發建設中投入了大量財力和精力。作為大型“央企”的政治背景也會增加其討價還價的能力。其三，三亞市政府若選擇尋找新的主開發商，也需要支付大量的市場交易型費用（信息費用、談判費用和監督費用），也需要承擔一定的開發經營風險，畢竟在三亞乃至整個海南省的開發建設歷程中，尤其是在建設“國際旅游島”政策出臺前后，“制度性機會主義”在全省盛行已經是不爭的事實，“腳踏實地”地用心且有足夠的能力（企業家精神、資本能力、經營管理能力等）成片地開發、經營旅游度假區的企業并不多見。以下這兩段訪談記錄，言簡意賅地道出了上文提及的第二點（制度遺產、利益集團討價還價能力）和第三點緣由。

亞龍灣這個，它有一定的特殊性。第一，它那個企業，是一個比較大型的國有企業，它的好處就是，這個企業，它一開始的想法，跟政府的長遠利益還是比較吻合的。它主要不是很快地就想盈利。就是想把那個地方做好。這個是跟所選的企業，是有一定的關系的。這個企業不管是在最困難的時候，還是（其他的時候），因為它是中糧，是我們國家最大的企業之一，它對亞龍灣一開始還不是以大收益為前提；也跟當時他們企業老總的理念有一定的關系，這個也是我們比較幸運的地方。（訪談記錄：CHH015）

（筆者：當時市政府謀劃二期開發的時候，有沒有可能把你們甩掉？找其他公司？）那它（指三亞市政府）不敢。因為牽涉到十幾年的歷史。一下子哪家公司也不一定就能來弄。也要有弄得起的企業來。現在土地價值在那放著呢。跟以前可不一樣了。它要有一定的實力。第二，我要出去，你要給我賠償。（訪談記錄：WH016）

第三，“亞龍灣股份”繼續參與土地一級開發。從以上分析可以看出，相比之下，由“亞龍灣股份”繼續參與土地一級開發的“政府主導、企業配合”模式，對三亞市政府和亞龍灣開發股份公司而言都是理性的選擇。一方面，三亞市政府掌握了亞龍灣度假區二期開發建設的主動權，這主要體現在度假區規劃、土地出讓進度和招商引資上；并且獲得土地溢價收益50%的分成；這在三亞乃至海南全省的“土地成片開發”歷史上都是一個較高的比例。例如①，在海南保亭縣七仙嶺溫泉國家森林公園土地開發中，縣政府與海航集團的土地溢價收入分成比例是3：7。在三亞灣新城，三亞市政府與魯能集團的土地溢價分成比例是3：7。在三亞棕櫚灘旅游度假區，這個比例是4：6。在三亞紅塘灣旅游度假區，這個比例是3，5：6，5。此外，三亞市政府依舊能夠以股東身份分享“亞龍灣股份”的年度利潤分紅。“亞龍灣股份”作為三亞市名列前茅的納稅大戶，其每年對地方財政的稅收貢獻亦不能忽視。據筆者在三亞市地方稅務局的調查，僅2010年1～10月，“亞龍灣股份”就為地方財政貢獻了超過1，6億元的稅收；2009年全年超過1，2億元。另一方面，“亞龍灣股份”雖然不能繼續實現對亞龍灣旅游度假區土地的一二級聯動開發，但若能繼續參與土地一級開發，也算是對其投入的大量基礎設施以及十多年經營的一種肯定和回報。此外，作為與政府合作的開發商，在土地出讓方面能夠繼續利用某些政治資源獲得優勢，從而為自主投資經營的開發項目謀得土地資源和區位優勢。至少早在2003年，“亞龍灣股份”就已經開始從單一的“經營土地”轉向包括土地出讓、自主經營和對外投資在內的多樣化經營。目前，自主經營的項目是該公司主要的投資對象和收入及利潤來源（據“亞龍灣股份\"2011年年報披露的數據顯示，自主經營項目收入將占“亞龍灣股份”總部收入的80%以上）。因此，在“招拍掛”全面實施的宏觀政策背景下，參與土地一級開發，從而獲得土地二級開發的優勢，無遺是“亞龍灣股份”所能期望也是會盡全力爭取的最優制度安排。4結論與討論

本文在回顧和梳理亞龍灣旅游度假區開發模式變遷歷程的基礎上指出，其開發模式經歷了由“政府主導”模式、“企業主導”模式到“政府主導、企業配合”模式的轉變，并明確指出開發模式的變遷存在路徑依賴。在探討理解制度變遷路徑依賴的兩種不同進路（“被踐踏的小徑”與“道路分岔口”）的基礎上¨…，本文采納“道路分岔口”的進路，并整合制度費用理論，提出了理解開發模式變遷路徑依賴生成機制的基本命題，并利用經驗證據進行了驗證。

本文的研究發現，具有一定的理論意義。首先，從案例地所在的海南省的制度變遷研究來看，海南自1988年建省以來，就一直是中國改革的“試驗田”，承擔了大量的制度創新與體制轉型的試點工作。例如，在全國首次提出經濟開發區“成片開發模式”（“洋浦模式”），首次試點“小政府、大社會”改革等。然而，令人不無遺憾的是，海內外社會科學界對海南建省20多年來的發展歷程尤其是其中所發生的重大的制度變遷，還缺少應有的理論關注。大量的研究都集中于回顧過去的發展歷程、存在的問題以及未來的出路。這些研究固然能夠幫助我們理解海南在過去的20多年中發生了什么，但我們對這些制度變遷背后的發生原因、過程和機制依然知之甚少。旅游度假區在海南經濟社會發展中一直扮演著重要角色。旅游度假區開發模式的變遷，一方面是整個海南經濟社會制度變遷的產物；另一方面，透過對旅游度假區開發模式變遷的分析（例如，萬寧石梅灣旅游度假區、三亞亞龍灣旅游度假區和三亞海棠灣旅游度假區等在過去的20多年中，就經歷了多次重大的開發模式的變遷）也能從一定程度上理解海南在過去的20多年中所經歷的諸多制度變遷。因此，本研究以亞龍灣國家級旅游度假區開發模式變遷為例的研究，在一定程度上推進了學界關于海南制度變遷的理解和解釋，從而也推進了我們對轉型期中國制度變遷以及中國市場化改革和現代化進程中地方政府行為邏輯的理解。其次，從理論發展的角度來看。理論的整合（theoryintegration）是指這樣的一種情況：在某一個具體的研究領域，針對某一現象，一種新的理論可能是在原有理論的基礎上提出的。新的理論可能是整合了原有兩個理論的因素（原有兩個理論各能部分地解釋某些現象，但均不完全），而不是簡單地累加和組合，因此其解釋能力和預測能力是原有單個理論所不能及的。本研究采納一種發展的路徑依賴觀（“道路分岔口”模式），整合路徑依賴和制度費用理論，提出了理解開發模式變遷路徑依賴生成機制的基本命題，并進行了實證檢驗。這是一種對原有制度變遷路徑依賴理論的拓展與深化。

今后的研究至少還可以在以下兩個方面進一步深入。首先，亞龍灣旅游度假區自2008年起進入“政府主導、企業配合”的階段。作為一種制度安排的開發模式的實施進展如何？這需要在今后的研究中給予更多的關注。其次，雖然亞龍灣旅游度假區是國內度假旅游發展最為成熟和典型的區域且開發模式經歷了多次變遷，但我們還需要更多、更深入的案例研究尤其是比較性的案例研究來推進學界對旅游度假區開發模式變遷的理論解釋。

致謝：感謝海南省旅游發展委員會劉緯華先生、海口市發展與改革委員會龍衛東先生為歷次調研提供的幫助。