建立耕地保護的土地管理新機制之探討

摘 要：耕地保護是解決人口與耕地、糧食矛盾的重要途徑，是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提，更是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會安定的重大舉措。因此必須建立健全土地管理新機制，規(guī)范耕地使用與保護的相關制度，以夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎，促進國家經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的長期穩(wěn)定。該文從耕地面積減少、利用率較低、農(nóng)民權益保護問題、缺少土地利用整體規(guī)劃、存在違法違規(guī)征地現(xiàn)象、土地管理制度不完善等方面對我國土地管理機制中耕地保護存在的問題進行分析，并根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗，提出加強管理、規(guī)范監(jiān)督機制、保護農(nóng)民權益、建立健全土地管理制度等建立耕地保護的土地管理新機制的對策措施，以期與廣大土地管理工作者進行交流與探討。

關鍵詞：耕地保護；土地管理；建立新機制

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）13-17-02

我國是農(nóng)業(yè)大國，也是人口大國，為了保證國民的基本溫飽和國內(nèi)糧食的自給自足，必須確?；巨r(nóng)田基數(shù)、農(nóng)產(chǎn)品供需平衡以及國家糧食安全。我國實施對耕地進行保護是解決人口與耕地、糧食之矛盾的重要途徑，也是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提，更是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會安定的重大舉措。在我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展過程中，不可避免地會征用部分農(nóng)業(yè)用地，然而農(nóng)業(yè)用地被征用應該促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，為此，國家在此過程中采取法律、行政、經(jīng)濟、技術等手段和措施，要對耕地的數(shù)量和質(zhì)量加以保護，但在實際操作過程中，由于人為、社會、制度等因素出現(xiàn)了許多問題，影響了農(nóng)業(yè)土地的安全，因此必須建立健全土地管理機制，規(guī)范耕地使用與保護的相關制度，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎，以促進我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的長期穩(wěn)定。

1 土地管理機制中耕地保護存在的問題

1.1 耕地面積減少、利用率較低 我國每年因非農(nóng)業(yè)建設而需要占用一定面積的耕地，耕地面積逐年減少，影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，很多地方為了加快城鎮(zhèn)化進程將附近的耕地征用，使糧食生產(chǎn)與城鎮(zhèn)化建設出現(xiàn)了矛盾。同時耕地利用率偏低、管理粗放，土地在受到人為或自然的損壞后，無人修復，存在土地閑置、遭破壞等現(xiàn)象，造成了土地資源的浪費。

1.2 農(nóng)民權益得不到有效保護 由于農(nóng)民的生產(chǎn)和生活來源主要依賴土地，當農(nóng)民的耕地被占用之后，一時沒有找到謀生的出路，失去了最低的生活保障。雖然在土地征用后，政府會給予一定的經(jīng)濟補償，如土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等，但是由于大多為一次性補償，沒有建立后續(xù)的完善的社會保障體系，農(nóng)民未來的就業(yè)和生活來源還存在一定的問題，農(nóng)民權益未得到有效的保護。

1.3 缺少土地利用整體規(guī)劃 我國和各個地區(qū)尚未形成整體的土地利用規(guī)劃以及耕地保護規(guī)劃措施，對土地的使用特別是耕地征用的隨意性較大。一些地方不按照實際情況，隨意擴大城市規(guī)劃范圍，并且更改耕地位置和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，違反規(guī)劃和計劃批地、用地，缺乏對征用土地用途的管控，導致土地資源的減少與浪費。

1.4 違法違規(guī)征地 在征地過程中公共設施和公益事業(yè)以及公共利益是征地適用的重要條件，但是在實際運作過程中，由于“公共”范圍界定不清或故意混淆，有的地方不按規(guī)定使用農(nóng)村土地征用權，或是以“公共”的名義將土地征作它用，違反了征地適用范圍和征地的操作程序。同時有的地區(qū)不按審批程序進行征地，引發(fā)一系列經(jīng)濟損失、補償?shù)葐栴}。

1.5 土地管理制度不完善 由于土地管理制度存在一定的缺陷，監(jiān)管力度不夠，預審和審核往往流于形式，使一些地方征地頻繁出現(xiàn)問題。如我國土地受償?shù)闹黧w為集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民只能在集體經(jīng)濟組織中受償，但是有的失地農(nóng)民并不是集體經(jīng)濟組織成員，而卻喪失了土地承包經(jīng)營權，享受不到生產(chǎn)和生活的保障；我國明確規(guī)定征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但是在操作過程中因缺乏有效的監(jiān)督機制，出現(xiàn)占用、買賣等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權審批、或先征后批、或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象，導致農(nóng)村土地流失；在地方預審過程中，對項目用地的標準和總規(guī)模不進行嚴格的審查，審查審批流于形式，耕地保護出現(xiàn)漏洞；耕地占補平衡制度沒有真正的落實，出現(xiàn)占用質(zhì)量較好的耕地，補充不適宜耕種或質(zhì)量較差的用地，從而降低土地生產(chǎn)能力。同時，農(nóng)民占地補償體系尚不完善，補償辦法沒有具體的等級與衡量標準，存在不合理、不科學等問題。

2 建立耕地保護管理新機制的措施

2.1 建立機制，加強管理，嚴格監(jiān)督 對于部分不按照規(guī)定使用土地征用權、混淆征地使用范圍，不按照征地流程辦事的問題，需要制定相關的法律法規(guī)，對其進行嚴格監(jiān)管；利用長期規(guī)劃、設計約束和限制耕地征地用途、數(shù)量、規(guī)模，辨別和區(qū)分公益用地與經(jīng)營用地。建立司法監(jiān)督程序和耕地保護的各項政策、法規(guī)，對破壞耕地、違法占用耕地等行為應予以嚴厲打擊和制止。此外，要提高農(nóng)民的民主意識和加強耕地保護意識，建立耕地保護舉報獎勵制度，促使農(nóng)民對土地的使用進行監(jiān)督，保證合理利用耕地，避免濫用、閑置或破壞耕地，充分保護土地資源。

2.2 保護農(nóng)民權益 為確保農(nóng)民權益不受侵害，應調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)，完善土地征用補償措施，根據(jù)農(nóng)業(yè)用地的不同組成要素如耕地保護地塊、面積等作出補貼資金及違約責任的詳細規(guī)定，給予農(nóng)民合理、及時的補償，并且要從解決農(nóng)民的根本生計入手，為農(nóng)民提供社會保障以及就業(yè)機會，同時還要設定最低補償標準，為農(nóng)民后期的生產(chǎn)和生活提供保障及經(jīng)濟來源。

2.3 建立健全土地管理制度 （1）要建立城鎮(zhèn)長期規(guī)劃，實施土地分級管理。為了避免不按規(guī)定使用土地征用權，應根據(jù)城鎮(zhèn)的長遠發(fā)展、地質(zhì)地貌、城區(qū)建設、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進行長期規(guī)劃，實行土地的統(tǒng)一管理。同時還應組織林業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等職能部門協(xié)調(diào)配合，從生態(tài)環(huán)境建設、城鄉(xiāng)綠化、森林工程建設、退耕還林、土地承包經(jīng)營等方面對耕地保護進行統(tǒng)籌規(guī)劃，使各部門明確分工，認真履行管理職責，嚴格控制征地規(guī)模，優(yōu)化土地的合理規(guī)劃，嚴格控制耕地質(zhì)量和數(shù)量。（2）利用高科技與現(xiàn)代化技術，建立以高分辨率衛(wèi)星或航測正射影像為底圖的資料庫，收集土地利用現(xiàn)狀、土地規(guī)劃等相關信息；同時還要對我國的土地情況進行普查，獲得真實、準確、有效的數(shù)據(jù)信息，并根據(jù)國家規(guī)劃建立土地詳細的管理信息系統(tǒng)，為土地宏觀規(guī)劃與管理提供數(shù)據(jù)支持。全面規(guī)劃實施耕地保護的分級管理，細化農(nóng)業(yè)地區(qū)管轄，作好征用土地的組織上報和審核審批工作。（3）建立耕地保護責任制。為避免不按規(guī)定使用土地征用權以及不按流程辦事的問題出現(xiàn)，應建立并落實耕地保護責任制度，制定相關法律法規(guī)和政策，根據(jù)土地的不同區(qū)域歸屬、規(guī)劃與使用方向，建立各級耕地保護責任制，并落實到人，對土地利用總體規(guī)劃所確定的基本耕地保護面積、年度計劃執(zhí)行情況全權負責，并明確責任，制定和落實責任追究制度。

總之，隨著我國土地管理新機制的建立和不斷完善，應該珍惜和合理利用每一寸土地，使耕地得到進一步保護，確保耕地“紅線”不被逾越，以維護國家糧食安全，滿足社會安定和人口增加對耕地的需求，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。

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