對地方政府債務會計監管制度建設路徑的探討

摘 要：我國各級地方政府為了自身發展需要，或多或少地存在著舉債行為，特別是近年來舉債規模逐漸擴大，積累了較大的債務風險，于是如何對地方政府債務進行監管成為了政府和社會各界高度關注的問題。對地方政府債務會計監管制度建設路徑的探討提出了三條路徑，分別是漸進式引入權責發生制管理政府債務、科學的設立會計監管機構和構建地方政府債務會計管理信息系統。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；會計監管

中圖分類號：F812.5；F231.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0211-02

2011年6月，國家審計署審計長劉家義在向全國人大常委會所作的預算執行和其他財政收支的審計工作報告中首次披露了我國地方政府債務的情況。截至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107 174.97億元。這一債務總額占2010年國內生產總值的1/4，也超過了當年全國的財政收入。從該報告所披露的地方政府債務規模來看，地方債務規模已處在一個較高的水平。2013年6月，審計署發布了“36個地方政府本級政府性債務審計結果公告”，顯示36個地方政府本級政府性債務余額已接近3.85萬億元，比2010年增加4 409.81億元，增長12.94%；16地區債務率超100%，債務率最高達219%；違規為817億元債務提供擔保等問題紛紛浮出水面。如何對地方政府債務進行監管就成為政府及社會各界高度關注的問題。

從會計視角進行監管是地方政府債務進行監管的重要途徑。

地方政府債務會計監管以地方債務作為會計監管對象，通過建立地方政府債務會計監管模式，對地方政府債務進行科學合理的會計處理，有利于明晰地方政府債務信息，有益于提升地方政府債務的透明度，防范地方財政風險，維護社會穩定。文章研究設計了會計監管的組織結構圖，對地方政府債務進行科學的監管，以期為更好地化解政府債務可能帶來的債務風險，最終對政府債務的會計監管提供經驗支持。

一、漸進式引入權責發生制管理政府債務

伴隨著我國經濟社會的發展，收付實現制已經不能滿足市場經濟中我國政府會計信息使用者的需求，目前權責發生制已是整個政府會計改革的方向。從世界各國政府會計核算改革實踐來看，共有4種不同的類型，見表1。

從整體看，4種方法均存在可行性與不足。根據我國的實際情況，可以結合4種方法，建立符合我國國情的政府債務會計模式，即不能采取太激進的改革方式，而應該穩健地進行改革，漸進式引入全責發生制管理政府債務。

目前，我國應該采取的做法是收付實現制和權責發生制相結合的方式。對于政府債務的核算，具體來說，就是保留現行制度中以收付實現制核算的科目，增加一些負債項目以滿足使用者的需要，較全面地反映政府債務情況。而對于這些新增加的項目，則采用權責發生制進行核算。權責發生制撇開了政府現金的實際收付，重視交易和事項的實質，能夠充分反映政府的隱性負債和或有負債，正好能夠彌補收付實現制的缺陷，提供更加完整可靠的政府債務信息，全面反映政府債務的結構，滿足政府對債務的監管要求。

二、科學地設立會計監管機構

黃世忠等人于2002年提出建立以政府為主導的獨立監管模式。該模式由政府主導，又分別設置會計監管委員會和民間機構，由政府任免會計監管委員會成員，民間機構接受會計監管委員會的監督。這一監管模式保證了整個會計信息系統的集中、統一，又可以發揮各分支機構的作用。但是，也容易產生一些不良的后果：各職能部門的協調性差、配合性差；從上到下的委托代理鏈條太長，容易產生辦事效率低下、信息傳遞失真、決策時效性差的后果。 鑒于此，西南財經大學會計學院的羅朝暉、樊麗紅提出一個上下一體的、政府與行業監管并重的會計監管模式。此種模式克服了獨立監管模式的不足，構建了一套相對完善的會計監管模式。筆者借鑒有關專家學者的研究成果，并根據地方政府債務的管理要求，設計出地方政府債務的會計監管機構體系，具體如圖1所示。

在這種監管模式中，國務院直接領導政府會計監管機構，是整個監管系統的中心；由人大、財政部設立一個專門負責會計法規、準則的起草和制定工作的機構，制定《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》等；由審計署根據制定的法律對社會監督機構進行監管，形成地方政府債務的事前監管；政府會計監管機構不定時對地方政府債務進行檢查，形成事中管理；而社會監督機構則主要負責對各地方政府債務進行會計信息披露方面的監管，同時它還要接受政府會計監管機構對其會計職業道德履行情況的監管，這構成了整個會計監管機構的事后監管。

此種會計監管模式層層緊扣、環環圍繞，對地方政府債務多角度、全方位監管。其具有的特點是：首先，建立委托代理鏈條，將事前監管，事中監管與事后監管相結合，減少了監管效率低下等現象的可能性，有利于及時發現監管過程中存在的問題并及時加以糾正。其次，該監管模式在組織設計上屬于水平領導，避免了政出多頭及部門間的權力之爭。最后，政府會計監管機構將會計信息反饋給人大、財政部，人大財政部對信息進行加工、分析、處理，再將其傳遞給會計法規、準則的制定機構，然后該機構依據反饋的信息制定、修改會計法律法規，以此來指導地方政府債務會計信息的生成，這樣就使會計信息形成一個循環有序的信息閉合回流。整個會計監管系統形成事前、事中、事后監管的有機結合體，從而科學的設立政府債務會計監管機構。

三、構建地方政府債務會計管理信息系統

高度信息化能降低財政監督的成本，提高財政監督的效率，實現對政府債務的借、用、還進行統一組織、監督和決策，及時、準確地進行政府債務核算，統計分析政府債務情況。因此，有必要建立科學、規范的政府債務會計管理信息系統。一方面，通過對政府債務負擔、償債能力等方面的分析評價，實現為政府融資規模提供決策數據，建立政府債務分析評價指標，對地方政府的債務情況進行分析，并對過大的債務規模產生預警。另一方面，在政府部門建立全國計算機聯網，實現內部及各部門之間、中央政府與地方政府之間的信息共享，對地方政府債務的使用的全過程進行跟蹤監督。只有有了科學的統計管理系統，才能更加科學、清楚、完整地檢查出其問題所在，有效地管理政府債務信息，同時還可以節省政府部門的工作時間，提高工作效率。

參考文獻：

[1] 羅朝暉，樊麗紅.政府會計監管模式新探[J].財會月刊，2006，（7）.

[2] 徐晶晶，李愛華，董寶芳.對我國政府債務會計改革的建議[J].商業會計，2010，（16）.

[3] 錢潤紅，張蓉.我國地方政府債務會計相關問題探討[J].中國證券期貨，2012，（12）.

[責任編輯 柯 黎]