非法占用農用地罪若干問題探析

摘 要：非法占用農用地罪的客體是國家對農用地的管理和保護秩序，客觀方面是違反土地管理法規。非法占用農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成農用地大量毀壞的行為，其核心是改變被占農用地用途造成農用地的毀壞。因此，對于合法占用農用地后改變其用途造成農用地大量毀壞的也應認定構成本罪。

關鍵詞：非法占用農用地罪；客體；客觀要件；認定

中圖分類號：D924.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0298-02

我國雖然地大物博，但人口眾多，是一個人均土地資源尤其是農地資源稀缺的國家。也正因此，我國實行嚴格的農用地資源保護管理制度。農用地要嚴格按照其性質和核定用途使用，對違規占用使用破壞農用地的行為嚴格懲處。非法占用農用地罪就是在法律上為適應我國嚴格的農用地資源保護管理的需要而設立的罪名。

非法占用農用地罪原名非法占用耕地罪，是1997年刑法修訂時增設的罪名。1997年刑法為了遏止實踐中的亂占耕地現象，明確將非法占用耕地的行為增設為犯罪，規定在修訂后的刑法第342條。2001年8月全國人大常委會通過的《刑法修正案（二）》對刑法第342條的規定做了修改，將其犯罪對象由耕地擴大為包括耕地、林地等在內的所有農用地，其罪名也被最高人民法院相應變更為非法占用農用地罪。本文試就非法占用農用地犯罪構成和認定中的若干問題談談意見，以期有助于本罪的理解與適用。

一、非法占用農用地罪的客體

犯罪客體是我國刑法學犯罪構成理論中反映犯罪危害社會的本質內容的要件。犯罪客體對認識犯罪的本質和實踐中認定犯罪都有重要意義。我國刑法學通說認為犯罪客體是刑法所保護的，為犯罪行為所侵犯的社會關系。關于非法占用農用地罪的客體，學界有不同的觀點，主要有以下幾種：一是認為本罪的客體是國家的土地管理制度；二是認為本罪的客體是國家對農用地的管理制度；三是認為本罪的客體是國家對土地資源的保護制度；四是認為本罪的客體國家對農用地保護與管理的制度；五是認為本罪的客體是國家對土地資源特別是農用地進行保護的管理制度；六是認為本罪的客體是國家對土地資源的正常管理秩序；七是認為本罪的客體國家對農用地保護的管理秩序。①上述關于非法占用農用地罪的客體觀點大體可以分為兩派，一派是制度說，另一派是秩序說。秩序是一種穩定存在的社會關系，符合我國學界通說關于犯罪客體是刑法所保護的，為犯罪行為所侵犯的社會關系這一觀點，而制度雖然體現了對秩序的追求，但主要還是秩序的維護手段而非秩序本身。鑒于我國對農用地嚴格管理和保護的態度，筆者認為，非法占用農用地罪的客體表述為國家對農用地的管理和保護秩序比較恰當和準確。

二、非法占用農用地罪的客觀要件

根據刑法規定，非法占用農用地罪客觀方面表現為“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的行為。

所謂“違法土地管理法規”，根據2001年8月《全國人大常委會關于〈中華人民共和國刑法〉第228條、第342條、第410條的解釋》的規定，是指違反土地管理法、森林法、草原法、農業法等法律以及有關行政法規如《土地管理法實施條例》、《森林法實施條例》、《基本農田保護條例》、《國家建設征用土地條例》等中關于土地管理的規定。

所謂“非法占用耕地、林地等農用地”，是沒有合法根據占用農用地，即占用耕地、林地等農用地的行為沒有經過法律規定的程序審批、登記并核發使用證書，也就是未經法定程序確認農地使用權而占用農用地。

非法占用農用地的行為一般表現為以下幾種形式：一是沒有經過有批準權限的國家土地管理機關審核，并報經同級人民政府批準，私自對耕地、林地等農用地實施占用；二是超過人民政府批準的實際數量多占耕地、林地等農用地，對多占的耕地、林地等農用地認定為未經批準私自占用；三是采取欺騙手段騙取土地主管部門和人民政府批準而占用耕地、林地等農用地，主要是用地者向土地管理部門或政府提供假文件、假材料，謊報占用實際用途，盜用其他人名義進行土地申請等，騙取獲得批準手續而占用農用的行為。①此外，因非法批準使用的農用地經有關部門撤銷批準后應當收回而拒不歸還（土地）的，也應當是非法占用農用地行為的特殊表現形式。

由無權批準機關批準或由超越批準權限的機關批準而占用農用地是否屬于非法占用農用地行為？我們認為這種情況下因批準者無權或越權批準，占用農用地行為客觀上確實無合法根據，但是我國刑法理論中的違法性屬于主客觀一致的不法而非僅僅是客觀不法。這種情況下如果占用行為人明知批準者無權或越權批準而占用的，則其占用行為當屬于非法占用，若占用行為人不知批準者無權或越權批準，其主觀上就沒有違法性認識，則不宜認定其占用行為構成本罪的“非法占用。”

所謂“改變被占用土地用途”是指改變耕地、林地、牧業用地等農用地的法定用途而作其他方面使用。主要有兩種情況：一是將所占用的農用地改作非農業用地，如改為建設用地、改為磚窯、采砂場、傾倒垃圾等廢棄物；二是在農用地用途范圍內將此種用途改為彼種用途，如將草原、林地改為耕地，將耕地變為非耕地如改為魚塘等。

所謂“數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”，根據最高人民法院有關司法解釋，耕地、林地和草原分別有不同的認定標準。

對于耕地，最高院2000年6月發布的《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。

對于林地，最高院2005年12月《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，違法土地管理法規，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上進行非林業生產、建設，造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，并具有下列情形之一的，屬于“數量較大，造成林地大量毀壞”，應當以非法占用農用地罪定罪處刑：（一）非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到五畝以上；（二）非法占用并毀壞其他林地數量達十畝以上；（三）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規定的林地，數量分別達到相應規定的數量標準的百分之五十以上；（四）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規定的林地，其中一項數量達到相應規定的數量標準的百分之五十以上，且兩項數量合計達到該項規定的數量標準。

對于草原，最高院2012年10月《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》規定，非法占用草原，改變被占用草原用途，數量在二十畝以上的，或者曾因非法占用草原受過行政處罰，在三年內又非法占用草原，改變被占用草原用途，數量在十畝以上的，應當認定為刑法第342條規定的“數量較大”。非法占用草原，改變被占用草原用途，數量較大，具有下列情形之一的，應當認定為刑法第342條規定的“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”：（一）開墾草原種植糧食作物、經濟作物、林木的；（二）在草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放廢棄物，造成草原的原有植被嚴重毀壞或者嚴重污染的；（四）違反草原保護、建設、利用規劃種植牧草和飼料作物，造成草原沙化或者水土嚴重流失的；（五）其他造成草原嚴重毀壞的情形。

三、非法占用農用地罪認定中的幾個問題

現實生活中違規、違法侵占、圈占包括農用地在內的土地的現象很普遍。認定實踐中的侵占、圈占土地行為是否構成非法占用農用地罪，主要就是看其行為是否符合非法占用農用地罪的構成要件，即自然人或單位故意違反土地管理法規，非法占用農用地，改變被占土地用途，數量較大，并造成農用地大量毀壞。但在認定本罪時，以下兩種情況下如何定性，需要探討。

1.非法占用農用地但不改變用途的認定

構成非法占用農用地罪在行為上要求非法占用并改變土地用途，但實踐中存在非法侵占大量農用地，但不改變其用途的現象。這種情況下能否構成非法占用農用土地罪？筆者認為這種情況下雖然也是非法占用，數量較大，但由于沒有改變土地法定用途，沒有造成農用地的大量毀壞，其實質更主要是一種侵犯農用地使用權的行為，是一種侵犯財產權的行為，所以不宜認定構成本罪，作為一般違法行為處罰更合適。

2.合法占用農用地但改變用途的認定

除了不改變用途的非法侵占農用地現象外，對那種以承包、承租等方式合法占用農用地后改變其用途的現象又該如何人認定呢？對于這種情況，筆者認為，雖然行為人取得土地使用權有合法根據，但由于改變土地用途沒有合法根據，實際形成了“占”合法“用”不合法的現象，如果改變被占用土地用途數量較大，造成農用地大量毀壞的，其行為就嚴重侵犯非法占用農用地罪的客體即國家對農用地的管理和保護秩序，應當認定構成非法占用農用地罪。

[責任編輯 王 佳]