地方政府債務現狀、存在問題及對策研究

摘 要：當前，地方政府出現了舉債規(guī)模過大所面臨的債務風險引起了社會各界廣泛關注，及時化解債務危機是中國債務管理急待解決的問題。分析地方債務總體狀況、債務成因、地方融資中存在的問題，提出債務可持續(xù)性發(fā)展的對策建議。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；對策

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0107-03

地方債務風險急劇擴張，已經成為影響中國經濟發(fā)展的巨大隱患。目前，中國地方政府負債超過5萬億元，約占GDP的23%，一些地區(qū)融資平臺資產負債率達95%以上，有些地方甚至高達400%。2010年6月23日，人民銀行和證監(jiān)會披露的地方債務規(guī)模已達7.6萬億元，在多數地方政府債務規(guī)模都大大超過警戒線。地方債務過大已經引發(fā)巨大的經濟風險和社會隱患。因此研究和解決這一問題事關中國經濟安全和社會穩(wěn)定。

一、地方政府債務現狀及存在問題

2009年以來，為緩解金融危機對中國經濟的沖擊，中國政府實行擴張性經濟政策，拉動國內投資，促就業(yè)保增長。2009—2010年，財政部代發(fā)地方政府債券4 000億元，地方政府債務迅速增加，債務風險隨之上升，債務問題引起廣泛關注，其中較為突出的是如下幾個方面：

1.地方政府債務規(guī)模過于龐大，政府償債能力有限。通過融資平臺或債券等方式負債，最終都以地方的財政支付能力為后盾。據審計署2011年發(fā)布的35號審計結果顯示，2010年底地方政府債務余額中融資平臺和地方政府舉債所占比例達69.69%，銀行貸款占地方政府債務余額的79%。由于缺乏有效的監(jiān)督管理措施，債務負擔日益加重，幾乎到了危機的邊緣，成為中國地方債務風險的主要雷區(qū)。

2.債務具有隱蔽性。這類債務主要是指隱性債務。在中國地方政務債務中，隱性債務占相當大的比重，主要包括地方政府擔保的債務、基礎設施建設負債、政策性掛賬債務以及社會保險資金缺口等。在地方舉債的過程中，往往通過一些手段把一些由自己支出的顯性負債變成隱性負債，把一些本該由政府負擔的負債轉嫁到銀行，使銀行成為政府的債權人。但它是風險很大的債務，一旦出現債務危機，地方政府也難逃干系，必將使地方財政面臨更大的風險。

3.缺乏風險管理機制。國外對此類債務的風險制衡機制一般采取量化的方法，建立“線性指標體系”，形象地以“警戒信號燈”監(jiān)控債務規(guī)模，并針對風險情況采取合理的應對措施。目前中國債券種類多、隱蔽性債務比重大，往往是多部門融資，管理分散，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管體系，因此各項指標難以量化進行統(tǒng)一監(jiān)控，建立風險預警機制。

地方債務風險一旦形成并引發(fā)地方財政支付危機和信任危機，將會大大限制地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共產品的投入，使經濟的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經濟發(fā)展并影響財政運轉、群眾生活并危機社會穩(wěn)定。同時如果地方債務風險爆發(fā)，許多政府投資的公共項目會半途而廢造成虧損，地方政府融資鏈條面臨斷裂，經濟發(fā)展可能停頓，一些地方政府可能會因為過度負債而破產。

二、地方政府債務問題形成的主要原因

中國地方債務的形成主要有以下幾方面的原因，各級政府之間財權和事權不對稱引起地方政府收支失衡進而過度舉債；地方政府舉債面臨的軟約束和“官制金融”體制則使地方政府過度舉債成為可能；政府實施拉動型投資過分追求經濟增長目標，這是過度舉債的非體制性原因。

1.體制性原因。1994年的分稅制改革提高了中央財政收入，擠壓了地方財政收入空間，但并沒有解決中央與地方政府之間財權與事權如何界定和劃分問題，形成財權向上集中，事權不斷向下分解的體制。據財政部網站公布的數據，2009年1—9月，中央本級收入占財政總收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本級支出占財政支出的21%，地方支出占79%。就是說，中央政府集中了大部分財權，卻將大部分事權劃給了地方政府，而且對于地方財權事權不匹配產生的缺口并沒有通過規(guī)范性轉移支付解決。地方真正可以支配的財力有限，地方政府為了有效提供本地區(qū)公共產品及推進城鎮(zhèn)化建設，舉債是必然選擇。

2.地方政府財政預算軟約束。中國地方政府呈現預算軟約束的狀態(tài)。地方政府的正常財政收入對其預算沒有剛性約束。同時由于地方政府債務的權利和償債責任不統(tǒng)一，勢必會引發(fā)過度舉債的傾向。在中國地方政府的舉債實際決策者實際上并不承擔債務的償還責任，很多債務償還都是在決策者結束任期之后。因此，地方政府偏好舉借債務，有過度舉債的傾向。地方政府能夠預期在財政陷入困境時候，中央政府無論出于政治的考慮或經濟的考慮都會救助。因此，地方舉債表現出強烈的預算軟約束特征。

3.“官制金融”體制。在財政制度健全的國家，債權人會更加關注地方政府的償債能力，對政府借債有較強的約束力。而中國地方政府的債權人一般是商業(yè)銀行和金融機構，絕大多數是國有控股公司，許多商業(yè)銀行和政府機構有千絲萬縷的關系，地方政府對其有很強的影響力。這些國有控股銀行和金融機構也預期到即使地方政府陷入財政危機，中央政府必定不會坐視不理。所以，商業(yè)銀行更愿意向政府有關的項目貸款。地方政府紛紛成立的地方融資平臺多數不具有自償能力，依賴政府財政撥款還貸或用政府信用給予隱性擔保。央行統(tǒng)計，2009年上半年，銀行投放的7.4萬億元信貸中，大約一半是地方政府的項目貸款。2008年初，各級地方政府的融資平臺負債總計為1萬多億，到2009年則迅速上升到5萬億元以上。

4.政府治理結構。中國目前的政府治理是一種不同層級政府間的“多層次委托—代理關系”，而委托代理關系容易產生代理人的道德風險問題。相比較企業(yè)而言，政府的目標是多樣化的，比如，促進經濟增長、公平分配、保護環(huán)境、維護社會穩(wěn)定、發(fā)展公共教育等，有些目標在某些情況下甚至是自相矛盾的。準確的業(yè)績考核是約束和激勵機制能發(fā)揮作用的必要前提，由于部分目標不可量化導致政府的業(yè)績考核非常困難。如果通過制度激勵政府官員去實現可量化的目標，那么不可量化的目標就會由于沒有回報而得不到重視。現行政府預算收支分類體系中地方政府的大部分借款收支事項并沒有納入政府預算核算，各級人大尚未對同級政府形成有效的制約與監(jiān)督。從體制上看，并沒有相應的管理部門或制度對地方政府舉債進行管理。這是地方債務規(guī)模急劇增長的重要原因。

5.不合理的經濟發(fā)展方式。中國經濟增長方式是投資拉動型、粗放式的經濟增長方式。在中國的總投資中政府投資占主要地位。世界銀行測算，改革開放三十年中國年均9.8%的GDP增長率，6%～8%的增長率幾乎都是來自于資本積累的貢獻。從2000—2008年，中國財政支出的平均增長速度達到18.96%，遠高于經濟增長速度，2008年地方財政支出占全國財政支出的比重高達70%左右。截至2010年3月，中央項目固定資產投資額累積為2 297.91億元，地方項目固定資產投資額27 494.77億元，為中央項目的10倍有余，并且投資增速高達28.2%，也遠遠高于中央項目增速的9.1%。

拉動經濟發(fā)展的三駕馬車：投資、消費和出口。由于國內消費比重不高，世界金融危機對外出口造成負面沖擊，為避免經濟下滑政府只能靠擴大投資來提供總需求，克服經濟危機。2008年末，中央出臺了4萬億的投資刺激計劃，中央政府給地方政府規(guī)定了明確的資金配套比例。國家審計署資料顯示，在2009年的擴內需項目中45%地方配套資金沒有到位。為化解地方配套資金不足的問題，2009年3月，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文明確指出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺”。在此背景下，各地方政府紛紛成立融資平臺，導致地方政府債務規(guī)模劇增。

三、地方政府債務性擴張問題的對策

地方政府合理舉債能促進經濟的發(fā)展，社會和諧，但在缺乏有效監(jiān)管的情況下會給地方經濟和社會造成很大的隱患。化解地方債務問題需要解決如下幾個方面問題：

1.完善分稅制，建立財權和事權相匹配的財政體制。逐步形成合理的事權明晰劃分方案，理順中央與地方財權配置和收入劃分，推進稅制改革充實地方稅體系，壯大地方收入，提高地方公共服務的保障能力。研究賦予地方政府層面對某些稅種的選擇權和某些地方稅的稅目、稅率等的調整權，以及將來對某些區(qū)域性稅源的設稅權。健全中央、省兩級自上而下的轉移支付制度，以及必要的“對口支援”等橫向轉移支付制度，發(fā)揮財政均衡制度功能。完善企業(yè)所得稅稅源總分制度，優(yōu)化相關利益均衡機制。

2.轉變經濟發(fā)展方式。必須加快經濟發(fā)展方式轉變，著力解決現實中存在的突出矛盾和問題，著力構建有利于科學發(fā)展的體制機制，努力實現經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展。促進經濟增長要由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調拉動轉變，由主要依靠第二產業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產業(yè)協(xié)同帶動轉變，由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創(chuàng)新轉變。因此，必須積極轉變經濟發(fā)展方式，為中國加快轉變經濟發(fā)展方式、保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展增添推動力。

3.完善政府治理結構，并將地方債務納入預算管理?？朔砣说牡赖嘛L險和機會主義行為的主要方法就是設計合理的政府治理結構，即設計合理的約束和激勵政府官員的機制。政府各部門在行使行政管理權力和實施社會管理等方面，不僅要能夠自覺地依法行政，秉公辦事，更重要的是，能夠建立起一套極具操作性的管理細則和監(jiān)督機制，實現科學化、規(guī)范化、精細化管理，并以一貫之，不斷改進和完善，最大程度降低“逆向選擇”風險。實行政府債務統(tǒng)一歸口管理，建立和完善政府償債渠道，并逐步將地方政府債務收支納入預算管理，提高債務規(guī)模的透明度，由財政部門負責統(tǒng)籌負債統(tǒng)計、審查控制、償債計劃編制、償債資金籌集及調度工作。屬于政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編入部門預算，按期償還；屬行政事業(yè)單位借款的將單位償債資金納入部門預算，并督促其按期還款；經營建設性質的借款，將其經營收入納入財政專戶儲存，確保償款。

4.改革官制金融。改變原有的官制金融制度，將銀行的權利與政府的權利分離開來，銀行對自己的投資目標和借貸主體是根據市場要求和自身利益來決定。在對金融機構合理管制的條件下，維持金融機構的獨立性，真正做到錢權分離，從而使擔保、借貸和投資更加理性。對于地方政府擔保的債務，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規(guī)范的擔保制度，合理發(fā)揮政府在金融體制改革中的作用。對于政府的各種借款債務，要建立科學高效的舉債償還機制，同時加強金融機構外部監(jiān)管，從而保障金融行業(yè)的順利發(fā)展。

5.強化地方債務的內部硬約束。要解決這一問題，首先要建立投資決策的問責制，針對有些地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的問題，應探索地方政府破產制度，并追究主要領導人的責任。另一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務約束，避免地方政府過度舉債并轉嫁到下屆政府，防止地方政府將債務風險向上級政府轉嫁，樹立和健全償債也是業(yè)績的政績觀念和機制。另外，要將地方政府債務納入本級預算管理。將各級政府的建設預算和經常性預算分離，各級政府單獨編制本級建設項目預算，報同級人大審查和批準。

6.建立健全地方債務管理機制。對地方政府舉債采取審慎的態(tài)度，建立和完善地方政府債務監(jiān)管框架和風險預警機制；健全債務監(jiān)督檢查和責任追究制度，控制債務風險，降低債務成本，促進基礎設施融資的健康發(fā)展。同時，中央應強化資金使用情況和償債計劃落實情況的審計監(jiān)察，將政府債務管理績效作為考評地方政府官員業(yè)績的核心指標，對于債務管理混亂、違規(guī)舉債，逾期債務惡性膨脹的地區(qū)，采取行政制裁手段追究地方官員和相關責任人的責任。

參考文獻：

[1] 馮潔.地方政府債務風險及其防范[J].財稅研究，2010，（4）.

[2] 類承曜.中國地方政府債務增長的原因：制度性解釋框架[J].財政研究參考，2011，（38）.

[3] 郭玉清.化解地方政府債務的目標設計與制度選擇[J].天津社會科學，2009，（6）.[責任編輯 吳明宇]