民族地區礦產資源生態補償法律保障論略

摘 要：民族地區在礦產資源開發和利用的過程中，對生態環境和人文環境均產生了重要影響。建立礦產資源生態補償機制，對于維護好生態環境，促進少數民族生態文明建設具有極其重要的理論意義與現實意義。

關鍵詞：礦產資源；生態補償；法律保障

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）23-0295-02

發達國家早在20世紀50年代就開始生態補償的理論研究和實踐。發達國家生態補償機制采用了政府機制和市場機制相結合的方式。目前中國礦產資源生態補償機制和法律制度研究還相當薄弱。

一、生態補償機制的內涵

（一）生態補償的概念

從20世紀90年代初期開始，生態補償更多地被引入經濟社會領域，被認為是一種資源環境保護的經濟刺激手段，可以狹義地將其理解為對人類行為產生的生態環境正外部性所給予的補償，相當于國外的生態系統服務付費（PES）概念。廣義的生態補償是指促進經濟、社會與環境大系統生態環境保護，遏制生態環境破壞的一系列行政、法律、經濟、技術等制度措施的綜合，包括嚴格保護自然保護區的自然生態環境、通過退耕還林等工程修復區域生態環境、通過對使用自然資源收費提高環境門檻、通過對污染者實行經濟懲罰遏制環境破壞等[1]。生態補償側重于由生態系統服務受益者支付費用，對生態環境保護者和建設者進行補償，從而使生態系統服務的外部經濟性內部化。

進入21世紀，雖然對于生態補償的概念仍然林林總總，但是從總體上開始趨于一致，生態補償則更多地指對生態環境保護、建設者的財政轉移補償機制等等[2]，認為生態補償應包括損害者付費賠償和受益者補償兩個方面。

（二）生態補償的領域

生態補償涉及的領域眾多，紛繁復雜。國內學者對生態補償的重點領域從多個角度進行了區分：從生態保護的類型分森林生態補償、生態功能區或自然保護區的補償、流域的生態補償、礦產等資源開發的生態補償。也有從公共物品的角度劃分為純公共物品的補償，包括國際補償、區域補償和國家重要生態功能區補償；準公共物品的流域生態補償類型；屬于準私人產品的生態補償類型，主要指要素補償，如森林、礦產資源開發、水資源開發和土地資源開發等[3]。

（三）礦產資源開發的生態補償

工業發達國家和許多發展中國家在礦產資源開發生態補償方面主要是通過立法的手段來實現礦區環境恢復的要求。礦產資源開發的生態補償主要是通過落實礦山環境治理和生態恢復責任。能夠對礦產資源開發環境治理與生態恢復保證金和礦山生態補償基金的使用狀況進行科學評價，從而研究制定科學的礦產資源開發生態補償標準體系。

二、民族地區礦產資源生態補償存在的問題

（一）礦產資源開發生態補償的政策背景

生態補償作為一種新型環境管理制度，一直是近幾年來中國生態環境保護中迫切需要研究解決的一個重大問題，建立高效合理的生態補償機制已成為社會各界廣泛關注的熱點問題。國外早在20世紀初就開始關注礦產資源開采造成的生態損害。中國從20世紀80年代中期開始實施征收礦產資源稅，90年代中期進行了進一步改造，用以調節資源開發中的級差收入，以促進資源合理開發利用。1994年起開始征收礦產資源補償費，目的是保障和促進礦產資源的勘察、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益，通過一系列措施矯正其外部性。盡管國家和地方有將補償費用于治理和恢復礦產資源開發過程中的生態環境破壞的情況，但在政策設計上卻沒有考慮礦產資源開發的生態補償問題。

1997年實施的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》對礦山開發中的水土保持、土地復墾和環境保護做出了具體規定，要求不能履行水土保持、土地復墾和環境保護責任的采礦人應向有關部門交納履行上述責任所需的費用，即礦山開發的押金制度。

從2006年起中國全面建立礦山環境與生態恢復保證金制度，由財政部、國土資源部、國家環保總局聯合發布的《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》中明確規定，從2006年起，要逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制。目前中國針對礦產資源開征的主要稅費項目包括資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費以及探礦權價款稅和采礦權價款稅等。從中國目前的投資體制看，這些稅費已經構成中國礦山環境治理和生態恢復工程資金的主要來源。但是目前實行的諸如礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費、探礦權價款和采礦權價款等一系列礦產資源稅費政策，都不能充分體現礦產資源開發利用過程中對生態的補償問題，導致礦山企業和其他相關受益者應承擔的生態恢復成本、環境治理費用嚴重不足，社會成本增加，不利于礦產資源的可持續開發和利用。從稅費的使用方向來看，目前還沒有一項稅費真正體現了礦業開發生態補償的政策含義。可見，礦產資源稅費制度嚴重忽視了礦業活動生態環境的外部性，礦產資源開發利用的生態環境成本沒有進入礦產品價格體系，導致礦產資源稅費征收越多，環境治理和生態恢復資金投入增長越緩慢，礦山生態環境退化趨重的格局，嚴重地制約著礦區社會經濟的可持續發展。

（二）民族地區礦產資源生態補償制度存在的問題

少數民族居住的地區，一般經濟不發達，而礦產資源豐富。在資源的開發利用過程中，對草原和荒漠的生態環境破壞較為嚴重。民族地區礦產資源生態補償制度存在較多問題。第一，不是完全意義上的生態補償。民族地區礦產資源生態補償主要是由礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費和采礦權使用費構成，偏重于補償資源自身的經濟價值，沒有考慮到補償環境價值和公平價值。第二，補償的標準單一而且標準太低，礦產資源稅和礦產資源補償費對納稅人來說有重復收取的嫌疑。第三，權利和義務主體不清，需要進行調整。第四，個別地方補償方式的不合理，造成補償對象的錯位，有失公平。第五，資金來源和分配的研究不夠細致，尤其對一些特殊群體的特殊權益沒有足夠的關注。第六，民族地區生態補償中最為重要的問題就是資金來源問題，即哪些可以作為生態補償來征收，哪些可用生態補償補償，同時以市場權益交易的方式籌集生態補償經費等問題需詳盡分析。

三、完善礦產資源生態補償的法制保障

（一）加強政府的宏觀調控能力

應借鑒和探索已實行礦產資源開發生態補償機制的地區的成功經驗，加快重點地區地質環境恢復治理，將礦產資源開發生態補償列入國民經濟社會發展的考核體系，加強生態保護的執法力度。

從西方發達工業國家礦山環境治理和恢復項目投資體制來看，政府始終是治理礦山環境工程的主導者。全國性的生態服務應當由中央財政支出來解決，而具有地域屬性的生態服務應該由區域內所有受益者共同承擔。加快生態補償的法制建設，急需以法律的形式，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。建立反哺生態環境的補償費管理體系，規范生態環境補償費的征收、使用行為。

首先，要加強政府的宏觀調控能力，加強礦山地質環境監督管理，督促采礦權人依法履行礦山地質環境保護義務。其次，借鑒和探索已實行礦產資源開發生態補償機制的地區的成功經驗，盡快建立符合民族地區礦產資源開發實際情況的補償機制，加快重點地區地質環境恢復治理，將礦產資源開發生態補償列入國民經濟社會發展的考核體系。此外，還應進一步加強生態保護的執法力度，并進行必要的行政干預，切實為自然資源的合理利用、生態環境的有效保護提供可靠的保證。

（二）建立礦產資源生態補償法律機制

當前，需要明確補償原則，明晰礦產資源的產權，明確礦業權主體及其的權利與責任，確保環境成本和資源成本能夠內化到使用者的身上，促進資源的有效利用。

通過對礦產資源生態補償進行基礎性理論研究，將補償范圍、對象、方式、補償標準等確定下來。首先，分析現有的礦產資源生態補償法律法規的相關規定，在已有法律條款的基礎上緊密結合礦區環境的特點，建立符合中國實際情況的礦產資源生態補償法律法規體系和技術標準體系。其次，以法律的手段明確和規范礦產資源生態補償機制。對現有的國家層面和地方層面的礦產資源方面的法律加以分析，選擇是對《礦產資源法》和相關法律加以修改，將生態補償的內容補充進去，還是制定專項礦區環境保護和修復法或者制定專門的《生態補償條例》，對礦產資源生態補償范圍、標準、方式用法規的形式加以明確，建立起符合國情的礦區環境保護和修復的法律法規和技術標準體系，這是當前礦產資源生態補償法律機制研究亟須填補的空白[4]。

通過礦產資源生態補償法律機制研究，建立和完善民族地區乃至國家的礦產資源生態補償制度和機制，保護好生物多樣性，對于草原和荒漠畜牧業與環境的協調可持續發展，提升民族地區經濟競爭力，優化牧區產業結構，增加牧民收入，增強牧區未來適應環境變化和需求的能力，維護民族團結和社會穩定，都具有重要的現實意義。因此，實施好礦產資源生態補償，完善礦產資源生態補償法律機制，對于豐富生態補償理論，彌補中國生態補償機制和制度研究的不足，推進民族地區的礦產資源生態補償的長期化、制度化、法律化提供理論和實踐參考。

參考文獻：

[1] 張濤.森林生態系統補償機制研究[D].北京：中國林業科學研究院，2003.

[2] 毛顯強，鐘瑜，張勝.生態補償的理論探討[J].中國人口·資源與環境，2002，（4）.

[3] 陳冰波.主體功能區生態補償[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：33.

[4] 白永利.民族地區礦產資源生態補償法律問題研究[D].北京：中央民族大學，2011.